Фонд «Институт экономики города»

Отзыв на законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием системы государственного и муниципального заказа»

I. Общее заключение

Законопроект содержит пакет поправок к Федеральному закону от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 94-ФЗ). Законопроект разработан Федеральной антимонопольной службой Российской Федерации (ФАС) в целях совершенствования существующих норм законодательства Российской Федерации о размещении заказов с целью установления системного и функционально более полного правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений, совершенствования основ системы размещения заказов, обеспечивающих ее эффективное функционирование и развитие в современных условиях.
Законопроект нацелен на решение следующих проблем, которыми характеризуется действующее законодательство о государственном и муниципальном заказе:
•	отсутствует система планирования закупок;
•	низкоквалифицированное выставление требований к продукции, в том числе к ее качеству;
•	недостаточная регламентация вопросов установления начальной (максимальной) цены контракта;
•	отсутствует регламентация требований к финансовому обеспечению контрактов;
•	произвольная оценка заказчиком квалификации участников конкурса и качества их предложений;
•	наличие запроса котировок, позволяющего выбирать «своего» поставщика;
•	злоупотребления участников,  выражающиеся в подаче жалоб без наличия оснований;
•	недостаточность регламентации отраслевой специфики размещения заказов;
•	длительная судебная процедура расторжения контрактов;
•	недостаточная регламентация ответственности за нарушения законодательства о размещении заказов; 
•	недостаточный контроль за стадиями исполнения контрактов и за конечным результатом, принимаемый товар во многих случаях не соответствует заданному качеству;
•	не применение заказчиками штрафных санкций, а также неоплата качественно исполненных контрактов.
Задача совершенствования законодательства РФ, регулирующего размещение государственных и муниципальных заказов, в настоящее время, является общепризнанной. Пути этого совершенствования стали предметом дискуссий в федеральных органах государственной власти и экспертном сообществе.
В сентябре 2011 г. было опубликовано два альтернативных законопроекта: законопроект ФАС, предполагающий развитие системы государственных и муниципальных закупок на основе действующего Закона № 94-ФЗ, и законопроект Министерства экономического развития РФ «О федеральной контрольной системе», принятие которого будет означать отмену Закона № 94-ФЗ и разработанных в его развитие федеральных правовых актов.
Считаем, что развитие законодательства о государственных и муниципальных закупках целесообразно осуществлять путем совершенствования Закона № 94-ФЗ. Предложенный ФАС законопроект более адекватен сложившейся в современной России практике размещения государственных и муниципальных заказов, чем законопроект «О федеральной контрактной системе».
Законопроект ФАС обеспечивает преемственность законодательства РФ в сфере государственных и муниципальных закупок и решает (смягчает) ряд актуальных проблем в сфере применения Закона № 94-ФЗ, в частности:
•	формируется система планирования государственных и муниципальных закупок;
•	устанавливается дополнительная регламентация определения начальных (максимальных) цен контрактов;
•	детализируется регламентация требований к финансовому обеспечению по контрактам;
•	определяется право Правительства РФ установить требования к отдельным видам продукции, направленные на ограничение возможности закупки продукции в зависимости от ее стоимости или технических характеристик;
•	устанавливаются подходы к анализу размещаемых заказов и оценке конечного результата по отношению к планируемому;
•	совершенствуется механизм реестра недобросовестных поставщиков;
•	повышается уровень защищенности заказчиков от некачественного исполнения контракта при значительном снижении цены;
•	дополнительно регламентируется ответственность сторон за неисполнение (ненадлежащее) исполнение обязательств по контракту.
Следует также отметить, что в положениях законопроекта ФАС наши отражение все основные заявленные Правительством РФ планы по формированию комплексной федеральной контрактной системы, включенные в Программу Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. (утв. Распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р). 
Вместе с тем принятие законопроекта ФАС в предложенном виде не обеспечит полного решения стоящих сегодня проблем, а в ряде случаев он неоправданно затруднит процесс закупок для добросовестных заказчиков и поставщиков. В частности, вызывают концептуальное несогласие установление требований к оценке квалификации участников конкурса только по ранее исполненным контрактам и предлагаемые особенности проведения конкурсов на выполнение научно-исследовательских работ.
Исходя из этого, предлагаем переработать законопроект по следующим направлениям:
•	исключить нормы, устанавливающие требования к оценке квалификации участников конкурса по ранее исполненным контрактам;
•	исключить нормы, предусматривающие обязательность централизации функций по размещению заказа;
•	установить перечень видов стандартных (отдельных) товаров (работ, услуг), для которых должна быть сформирована библиотека типовых контрактов и типовых требований;
•	переработать нормы, регулирующие особенности проведения конкурсов на выполнение научно-исследовательских работ;
•	детализировать требования к обоснованию начальной (максимальной) цены контракта с учетом суммы заказа;
•	сформировать механизм отклонения заявок с демпинговой ценой;
•	снизить (при возможной дифференциации по уровням публичной власти) величину «порогового» ценового критерия для проведения «короткого» электронного аукциона; 
•	увеличить и (или) предусмотреть механизм индексации «порогового» ценового критерия при размещении заказа у единственного поставщика;
•	скорректировать нормы, устанавливающие механизм утверждения закупочной политики по закупкам до 100 тыс. руб.;
•	расширить права заказчиков при размещении повторных или взаимосвязанных заказов;
•	урегулировать отношения, связанные с привлечением исполнителем контракта субподрядчиков и соисполнителей;
•	определить принципы законодательства РФ, регулирующего размещение государственных и муниципальных заказов, в частности установить принцип ответственности заказчика за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд и эффективность расходования бюджетных средств;
•	детализировать требования к системе планирования государственных и муниципальных нужд.
Более подробно предлагаемые направления корректировки и дополнения законопроекта  охарактеризованы в разделе 2 настоящего отзыва. 
В рамках работы по совершенствованию федеральной правовой базы в рассматриваемой сфере предлагается подготовить предложения для Правительства РФ по требованиям к отдельным видам продукции, направленным на ограничение возможности закупки продукции в зависимости от ее стоимости или технических характеристик. Считаем данное направление весьма актуальным в современных условиях.
Кроме того, после внесения изменений в законодательство считаем целесообразным федеральным органам государственной власти РФ организовать обучение государственных служащих субъектов РФ и муниципальных служащих, представителей государственных и муниципальных учреждений, современным формам размещения заказа. Также предлагается разработать и разместить в открытом доступе (официальный сайт РФ для размещения информации о размещении заказов и другие информационные ресурсы) детальные инструкции (методические указания) по использованию электронных форм размещения заказа.  

II. Замечания и предложения

1. Исключение норм, устанавливающих требования к оценке квалификации участников конкурса по ранее исполненным контрактам.
Законопроект вносит изменения в ч. 6 ст. 28 Закона № 94-ФЗ, а также дополняет ст. 28 Закона № 94-ФЗ ч. 6.1-6.5, которые устанавливают требования к оценке участников конкурса по критерию «квалификация участника конкурса при размещении заказа на выполнение работ, оказание услуг». В соответствии с данными требованиями, оценка производится по ранее исполненным контрактам на поставку аналогичной продукции: максимальной цене, общей сумме, общему количеству исполненных контрактов, цена которых превышает 20% от начальной (максимальной) цены контракта. Согласно пояснительной записке к законопроекту, данные нормы нацелены на повышение конкурентной среды при проведении конкурсов, объективизацию оценки квалификации участников конкурса, снижение уровня коррупции.
Считаем, что в предлагаемой редакции указанные нормы порождают ряд серьезных проблем, которые нивелируют потенциальный положительный эффект при размещении заказов для отдельных категорий товаров, работ, услуг.
Во-первых, из-за снижения возможностей вновь созданных организаций и организаций, изменивших сферу деятельности, при проведении конкурсов происходит ограничение конкуренции. Во-вторых, в законодательстве отсутствуют и едва ли могут быть сформулированы критерии «аналогичного характера продукции». Нечеткость данного понятия может быть использована недобросовестными заказчиками для ограничения конкуренции (например, под аналогичной может пониматься только продукция, поставленная ранее только на территории определенного субъекта РФ или муниципального образования). Нечеткость при определении данного критерия зачастую будет снижать уровень объективности, а не повышать его. В-третьих, данные нормы не могут применяться при размещении заказов на уникальные или инновационные (вновь выводимые на рынок) товары, работы, услуги, при этом законопроект не предусматривает возможности использовать иной механизм – то есть при размещении заказов на уникальные или инновационные товары, работы, услуги заказчик окажется не в состоянии избежать нарушений закона.
Отметим также, что специальный порядок оценки по критерию «квалификация участника конкурса при размещении заказа на выполнение работ, оказание услуг» предлагается установить непосредственно в Законе № 94-ФЗ. Это увеличивает сложность правил оценки конкурсных заявок, распределенных сегодня между Законом № 94-ФЗ и Правилами оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (утв. постановлением Правительства РФ от 10 сентября 2009 г. № 722). Между тем, высокий уровень сложности нормативной правовой базы, регулирующие размещение государственного и муниципального заказа, уже сегодня представляет собой самостоятельную проблему.
 	Предлагается: исключить из законопроекта нормы, устанавливающие требования к оценке квалификации участников конкурса по ранее исполненным контрактам.

2. Исключение норм, предусматривающих обязательность централизации функций по размещению заказа.
Законопроект вносит изменения в ст. 4 Закона № 94-ФЗ, предполагающие централизацию функций по размещению заказов путем создания системы уполномоченных органов на федеральном уровне, уровне субъектов РФ и муниципальных образований с численностью населения свыше 100 тыс. человек. При этом законопроект определяет право передачи конкретным заказчикам РФ, субъекта РФ, муниципального образования, а также бюджетным учреждениям права на самостоятельное размещение заказов, а также право уполномоченных органов по размещению заказов заключать соглашения о передаче от одного органа к другому функций по размещению заказов для конкретных заказчиков. 
Предлагаемые нормы не меняют возможностей органов государственной власти РФ и органов местного самоуправления по принятию решений об уровне централизации государственных (муниципальных) закупок. Фактически, данные нормы лишь меняют «точку отсчета»: если в настоящее время специальные решения требуются для централизации закупок, то в случае принятия законопроекта специальные решения потребуются для децентрализации закупок. 
Считаем принятие норм, приводящих к усложнению Закона № 94-ФЗ, но не меняющих его реальный регулирующий эффект, нецелесообразным. В более общем плане, представляется, что в федеративном государстве, для которого характерен высокий уровень дифференциации уровня социально-экономического развития территорий, а также практик государственного и муниципального управления, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления должны принимать самостоятельные решения об оптимальном уровне централизации закупок.
При этом предлагаем дополнить статью 4 Закона № 94-ФЗ нормами, регулирующими процедуру передачи от одного уполномоченного органа другому органу функций по размещению заказов для конкретных заказчиков. 
В настоящий момент законопроект не определяет конкретный порядок передачи функций между уполномоченными органами по размещению заказов, указывая лишь на необходимость заключения соглашений о передаче от одного органа к другому функций по размещению заказов для конкретных заказчиков. Вместе с тем, для создания действующего правового механизма передачи функций по размещению заказов с одного уровня публичной власти на другой уровень (например, от муниципального образования – субъекту Федерации), несомненно, требуется более детальное нормативное регулирование этой процедуры.  
Предлагается: 
•	исключить из законопроекта нормы, предусматривающие обязательность централизации функций по размещению заказа; 
•	дополнить законопроект нормами, регулирующими порядок передачи от одного уполномоченного органа другому органу функций по размещению заказов для конкретных заказчиков – в том числе при осуществлении передачи соответствующих функций между уровнями публичной власти. 

3. Определение перечня видов стандартных (отдельных) товаров (работ, услуг), для которых должна быть сформирована библиотека типовых контрактов и типовых требований 
Законопроект предусматривает (пункты 15-19 статьи 9) утверждение типовых контрактов или типовых требований к товарам (работам, услугам) в установленной сфере деятельности и размещение типовых контрактов и типовых требований на официальном сайте РФ о закупках. Предлагаемая мера, безусловно, должна положительным образом отразиться на качестве контрактной документации и прозрачности функционирования системы государственных (муниципальных) закупок. Вместе с тем, для каких конкретно видов товаров (работ, услуг) будут разработаны типовые контракты или типовые требования, законопроектом на настоящий момент не определено и оставлено на усмотрение Правительства Российской Федерации. 
Предлагается: дополнить законопроект укрупненным перечнем видов стандартных (отдельных) товаров (работ, услуг), закупаемых для государственных и муниципальных нужд, для которых в обязательном порядке должны быть утверждены типовые контракты и типовые требования, или указанием на необходимость утверждения Правительством Российской Федерации такого перечня. 

4. Корректировка норм, регулирующих особенности проведения конкурсов на выполнение научно-исследовательских работ, в части отказа от создания экспертных советов, дифференциации видов НИР и персонификации специалистов, выполнявших НИР
Законопроект предполагает, что Закон № 94-ФЗ будет дополнен главой 2.2. «Особенности размещения заказа путем проведения конкурса на право заключить контракт на выполнение научно-исследовательских работ». В главе 2.2 выделено две категории научно-исследовательских работ (НИР): НИР, начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) на выполнение которых составляет тридцать миллионов рублей и более, и прочие НИР. 
Для НИР, начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) на выполнение которых составляет тридцать миллионов рублей и более, вводится специальный порядок размещения заказа. Данный порядок предусматривает формирование специальных экспертных советов в целях рассмотрения и оценки конкурсных заявок, а также в целях осуществления приемки выполненных НИР. 
Наибольшие возражения вызывают следующие положения законопроекта: 
–	отсутствие дифференциации фундаментальных и прикладных научных исследований и учета специфики информационно-аналитических работ, имеющих существенные отличия, которые должны быть учтены при размещении заказов на соответствующие работы; 
–	наличие критериев квалификационного отбора, которые будут приводить к нарушению конкуренции на торгах. Например, наличие в штате организации-исполнителя научных работников высшей научной квалификации (докторов, кандидатов наук) создает конкурентное преимущество для старых «традиционных» организаций (в лице институтов РАН и крупных ВУЗов). В случае дифференциации критериев по видам НИР этот критерий (вместе с наличием публикаций по теме исследования) может быть полезен для фундаментальных исследований, но он не является гарантией качества работ в случае выполнения прикладных НИР и информационно-аналитических работ;
–	создание громоздкой системы экспертных советов на федеральном уровне без учета предполагаемых объемов работы экспертов, включенных в состав таких советов, и потребностей в финансировании деятельности советов, а также вопросов, связанных с конфликтом интересов экспертов в составе экспертных советов, что, на наш взгляд, будет негативно отражаться на эффективности деятельности экспертных советов.
Для государственного и муниципального заказа НИР, начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) на выполнение которых, составляет менее тридцати миллионов рублей, установлен ряд особенностей. Важнейшими из них являются предквалификационные требования, а именно: выполнение НИР по контрактам за последние пять лет, предшествующих дате окончания срока подачи заявок на участие в открытом конкурсе, относящихся к отрасли науки, к которой относится НИР, выполнение которой является предметом контракта, и стоимость которой составляет не менее чем двадцать процентов начальной (максимальной) цены контракта (цены лота), на право заключить который проводится конкурс, а также наличие научных работников высшей научной квалификации (докторов, кандидатов наук), состоящих в штате участника размещения заказа более одного года. Помимо этого установлена обязательность проверки всех НИР на наличие плагиата.
Считаем, что предлагаемые требования создают неоправданные ограничения конкуренции. Принятие законопроекта приведет к отсутствию возможности участия в конкурсах для организаций, выполнявших НИР, аналогичные тематике конкурса за счет средств, полученных не в рамках исполнения государственных (муниципальных) контрактов. Наличие в штате организации-исполнителя научных работников высшей научной квалификации (докторов, кандидатов наук) создает конкурентное преимущество для старых «традиционных» организаций (в лице институтов РАН и крупных ВУЗов), которое, как отмечено выше, может принести очевидный положительный эффект лишь при выполнении фундаментальных исследований. 
Кроме того, наиболее значимым при выполнении НИР является не наличие высшей научной квалификации у штатных сотрудников организации-исполнителя, а научная репутация непосредственных сотрудников, выполняющих НИР. В этой связи предлагается предусмотреть в законопроекте дополнительные требования к обеспечению публичности процедур размещения и выполнения государственного (муниципального) заказа на НИР – путем частичного размещения результатов НИР в открытом доступе и персонификации специалистов, выполнявших НИР, через формирование информационных систем, позволяющих оперативно получить доступ к «профилю» каждого выполнявшего НИР специалиста. 
Законопроектом предлагается дополнить ст.31.16 Закона № 94-ФЗ нормой о размещении информации о результатах НИР в открытом доступе в сети Интернет. Однако из текста статьи неясно, что такое «информация о результатах» - отчет о выполнении НИР, либо определенный перечень сведений о результатах выполнения НИР. Если имеется в виду отчет о выполнении НИР, данная норма фактически устанавливает режим публичного доступа ко всем результатам НИР, выполненных в рамках исполнения государственных и муниципальных контрактов. Между тем, данные результаты могут иметь коммерческую ценность. Если под «информацией о результатах НИР» имеется в виду только перечень сведений о выполнении НИР, непонятен практический регулирующий эффект данной нормы. 
Предлагается: переработать нормы, регулирующие особенности проведения конкурсов на выполнение научно-исследовательских работ. При переработке норм рекомендуем:
•	дифференцировать порядок отбора исполнителей НИР по видам научно-исследовательских работ – разделив, прежде всего, фундаментальные и прикладные научные исследования и информационно-аналитические работы; 
•	уточнить норму о размещении информации о результатах НИР указанием конкретных материалов, которые должны размещаться в сети Интернет в открытом доступе, - с учетом необходимости защиты прав на интеллектуальную продукцию, которая может иметь коммерческую ценность;  
•	предусмотреть дополнительные требования к обеспечению публичности процедур размещения и выполнения государственного (муниципального) заказа на НИР – посредством персонификации специалистов, выполнявших НИР, при помощи информационных систем, позволяющих оперативно получить доступ к «профилю» каждого выполнявшего НИР специалиста;
•	сохранить норму об обязательности проверки всех НИР на наличие плагиата.

5. Детализация требований к обоснованию начальной (максимальной) цены контракт с учетом суммы заказа
	Законопроект вносит изменения в ст. 19.1 Закона № 94-ФЗ «Начальная (максимальная) цена контракта (цена лота). Устанавливается дополнительная регламентация вопросов установления начальных (максимальных) цен контрактов, определяется, что обоснование является неотъемлемой частью конкурсной документации (документации аукциона, документации запроса котировок). 
Вместе с тем, в случае принятия предлагаемых поправок, требования Закона № 94-ФЗ к обоснованию начальной (максимальной) цены останутся достаточно общими. Для формального исполнения требований Закона № 94-ФЗ заказчик может указать две-три найденные в сети Интернет цены, которые без подробных сведений о качестве товаров, работ, услуг, не являются достаточными для выводов об обоснованности цены. Считаем, что при разработке требований к обоснованию начальной (максимальной) цены следует  учитывать  сумму заказа. Подробное обоснование начальной (максимальной) цены для всех заказов – это огромная нагрузка на государственных и муниципальных заказчиков, причем полученная за счет ограничения деятельности недобросовестных заказчиков экономия может оказаться меньше дополнительных расходов на оплату труда сотрудников заказчиков. Федеральные органы исполнительной власти РФ могут разработать и утвердить порядок обоснования начальной (максимальной) цены контракта. Отметим, что стоимость контракта, при достижении которой необходимо обоснование начальной (максимальной) цены, также может определяться с учетом отраслевой специфики соответствующих товаров, работ, услуг.
 Предлагается: детализировать требования к обоснованию начальной (максимальной) цены контракта с учетом стоимости размещаемого заказа и (или) определить, что данные требования будут установлены отдельным правовым актом.

6. Установление механизма отклонения заявок с демпинговой ценой
Законопроект дополняет ст. 29, 38, 41.12 Закона № 94-ФЗ нормами, согласно которым, в случае, если снижение начальной (максимальной) цены контракта, предложенное участником размещения заказа, с которым заключается контракт, составляет более тридцати процентов от начальной (максимальной) цены, контракт заключается только после предоставления таким участником конкурса обеспечения исполнения контракта, в полтора раза превышающего обеспечение исполнения контракта, указанного в конкурсной документации. Данный механизм нацелен на снижение рисков неисполнения контрактов при существенном снижении начальной (максимальной) цены – то есть подаче заявок с демпинговой ценой.
Полагаем, что данный механизм недостаточен для борьбы с демпинговыми заявками, которые представляют собой сегодня серьезную проблему при проведении государственных и муниципальных закупок. Во-первых, целесообразность применения этого механизма зависит от особенностей рынков поставляемых товаров, работ, услуг (прежде всего, от остроты конкуренции и от влияния изменения цены на изменение качества продукции). Механизм же носит универсальный характер. Во-вторых, предложенный барьер часто будет недостаточным для борьбы с демпингом – так, для многих поставщиков разница между обеспечением исполнения контракта в размере 10% или 15% его стоимости несущественна.
Предлагается: дополнить законопроект механизмом отклонения заявок с демпинговой ценой. Во избежание злоупотреблений со стороны заказчиков при использовании данного механизма, возможно утверждение в Законе № 94-ФЗ или Постановлении Правительства РФ перечня критериев необоснованного снижения стоимости для разных групп товаров, работ, услуг.

7. Снижение и (или) дифференциация по уровням публичной власти «порогового» ценового критерия для проведения «короткого» электронного аукциона 
В целях снижения уровня коррупции законопроектом предложено заменить процедуру запроса котировок процедурой «короткого» электронного аукциона с повышением порога закупки до 7 млн.рублей, за исключением «особых случаев» размещения заказа, перечисленных в п.2 статьи 42 предлагаемой законопроектом редакции Закона № 94-ФЗ:
- обеспечение деятельности заказчика на территории иностранного государства, на которой находится заказчик, у иностранных поставщиков (исполнителей, подрядчиков);
- поставка продовольствия, средств, необходимых для оказания скорой или неотложной медицинской помощи, лекарственных средств, топлива, которые необходимы для нормального жизнеобеспечения граждан и отсутствие которых приведет к нарушению их нормального жизнеобеспечения и т.п.;
- в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера. 
Считаем, что пороговое значение цены закупки, до которого может применяться «короткий» электронный аукцион (с размещением извещения всего за 4 рабочих дня до аукциона) является необоснованно высоким – во всяком случае, для закупок, осуществляемых субъектами Федерации и муниципальными образованиями. Утверждение высокого порога закупок для проведения «короткого» электронного аукциона может привести к ограничению круга потенциальных заказчиков, которые за четыре рабочих дня могут не успеть подготовиться к участию в аукционе или просто принять соответствующее решение.
Предлагается: снизить порог закупок для проведения «короткого» электронного аукциона до 3 млн.рублей и (или) установить дифференцированные значения порогового критерия для разных уровней публичной власти. 

8. Увеличение «порогового критерия» при закупке у единственного поставщика и (или) формирование механизма его индексации.
Действующее пороговое значение начальной (максимальной) цены заказа, которое определяет возможность закупки у единственного поставщика, составляющее 100 тыс. рублей, было утверждено Законом № 94-ФЗ в 2005 г. и Указанием Центрального Банка России от 20 июня 2007 г. № 1843-У, и не учитывают изменения уровня цен. При этом с даты вступления в силу Указания Центрального Банка России  уровень потребительских цен, согласно официальным данным Росстата, вырос более чем на 40%.
Отсутствие механизмов индексации «порогового критерия» приводит к тому, что заказчики вынуждены использовать конкурсы и аукционы для размещения заказов на поставку относительно небольших объемов товаров, работ, услуг. Проведение конкурса и аукциона значительно сложнее и более продолжительно, чем процедура закупки у единственного поставщика. 
Предлагается: увеличить «пороговый критерий», определяющий возможность закупки у единственного поставщика, с учетом изменения уровня цен, а также дополнить законопроект механизмом индексации указанного критерия. 

9. Корректировка норм, устанавливающих механизм утверждения закупочной политики по закупкам до 100 тыс. руб.
Законопроект содержит положения, в соответствии с которыми заказчик вправе утвердить политику размещения заказа у единственного поставщика по закупкам до 100 тыс. руб. в течение календарного года в соответствии в пределах суммы, не превышающей пяти процентов от общего годового объема поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг, но не более двух с половиной миллионов рублей в квартал. Если заказчик не утвердил и не опубликовал политику размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) по закупкам до 100 тыс. руб,. то он не вправе размещать заказы на поставку одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг в течение квартала.
Предложенные нормы увеличивают права заказчиков при размещении небольших по стоимости заказов, повышая тем самым гибкость системы государственных и муниципальных закупок. Считаем предлагаемые нормы полезными в современных условиях. С целью учета различий между заказчиками в масштабе размещения заказов предлагаем установить только долевое ограничение на объем закупок (то есть, не более пяти процентов от общего годового объема поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг) и исключить номинальное ограничение (не более двух с половиной миллионов рублей в квартал). 
Предлагается: исключить из законопроекта ограничение «но не более двух с половиной миллионов рублей в квартал» при утверждении закупочной политики.

10. Расширение прав заказчиков при размещении повторных или взаимосвязанных заказов. 
В действующей редакции Закона № 94-ФЗ отсутствуют нормы, регулирующие размещение повторного или взаимосвязанного заказа. Так поставку запасных частей и расходных материалов к техническому оборудованию зачастую может обеспечить только поставщик оборудования. В сфере информационных технологий, если требуется разработка дополнительного модуля к уже разработанному и используемому программному продукту, исполнителем соответствующих работ часто может быть лишь компания – разработчик программного продукта.
В настоящий момент законопроект оставляет данную категорию государственных и муниципальных заказов не урегулированной.
Предлагается: дополнить законопроект положениями, отражающими критерии выделения повторных или взаимосвязанных заказов, и особенности их размещения с учетом специфики отдельных отраслей и видов продукции.

11. Регулирование отношений, связанных с привлечением исполнителем контракта субподрядчиков и соисполнителей.
Действующая редакция Закона № 94-ФЗ не определяет каких-либо требований к привлечению исполнителем государственного (муниципального) контракта субподрядчиков. Также отсутствует механизм совместного участия в конкурсных процедурах нескольких заказчиков (консорциумов). Законопроект дополняет ст. 9 Закона № 94-ФЗ запретом на установление ограничений по привлечению исполнителем по контракту субподрядчиков (соисполнителей) за исключением контрактов на выполнение научно-исследовательских работ.
Полагаем, что неурегулированность отношений, связанных с привлечением субподрядчиков и соисполнителей, входит в число важных недостатков действующего законодательства о закупках. Данная неурегулированность снижает конкуренцию (поставщики, способные поставить только часть требуемого объема товаров, работ, услуг, не имеют возможности формировать консорциумы). С другой стороны, возможность полной передачи выигранного заказа на субподряд в ряде случаев используется для злоупотреблений.
Предлагается: дополнить законопроект нормами, регулирующими отношения, связанные с привлечением исполнителем контракта субподрядчиков и соисполнителей. Считаем целесообразным разработать законодательный механизм совместного участия (участия в консорциуме) нескольких участников размещения заказа, а также оценить возможность и оправданность установления ограничений на субподряд при поставке товаров, работ, услуг.

12. Определение принципов законодательства РФ, регулирующего размещение государственных и муниципальных заказов. 
Действующая редакция Закона № 94-ФЗ не определяет принципы законодательства РФ о государственных и муниципальных закупках. Между тем, данные принципы, не являясь нормами прямого действия, определяют критерии принятия решений в тех случаях, когда нет возможности сослаться на определенную норму правового акта.
Получившим широкую общественную огласку проявлением отсутствия данных принципов является отсутствие обоснования заказчиками объективной потребности в товарах, работах, услугах высокой ценовой категории – дорогих автомобилей, мебели и т.п. В действующей редакции Закона № 94-ФЗ отсутствуют механизмы, ограничивающие возможность заказчиков осуществлять закупки товаров премиум-класса. Полагаем, что в федеральном законе отсутствует возможность урегулировать все возможные ситуации обоснованной и необоснованной закупки товаров премиум-класса. Отсутствует такая возможность и при подготовке Постановлений Правительства РФ (законопроектом определено, что Правительство РФ вправе установить требования к отдельным видам продукции, направленные на ограничение возможности закупки продукции в зависимости от ее стоимости или технических характеристик).  
Предлагается: дополнить законопроект принципами законодательства РФ, регулирующего размещение государственных и муниципальных заказов. В качестве основы при разработке данных принципов могут быть использованы принципы, предложенные в законопроекте «О федеральной контрактной системе» (ст. 6-11).

13. Развитие требования к системе планирования государственных и муниципальных нужд. 
В настоящее время, законодательство РФ не содержит требований к планированию государственного и муниципального заказа, в результате чего участники размещения заказа не имеют возможности заранее подготовиться к размещаемому заказу. Это снижает число участников размещения заказа и, как следствие, конкуренцию между ними.
С целью преодоления указанного пробела законопроект вносит изменения в ст. 16 Закона № 94-ФЗ, которые устанавливают обязанность заказчиков подготовки и размещения на едином общероссийском портале планов закупок. В дальнейшем уполномоченные органы осуществляют анализ результатов выполнения данных планов.
Считаем, что предложенное решение является стратегически правильным, и соответствует заявленным Правительством РФ планам о формировании комплексной федеральной контрактной системы, включенным в Программу Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. (утв. Распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р). 
Однако конкретные нормы законопроекта о формировании на всех уровнях публичной власти планов размещения заказов, по нашему мнению, нуждаются в переработке. 
Во-первых, требования к планам закупок сформулированы избыточно детально. Для большинства заказчиков сформировать указанный в законопроекте перечень характеристик каждого заказа, планируемого к размещению в течение финансового года (тем более – на трехлетний период), по объективным причинам сложно. Во-вторых, законопроект не содержит механизмов, обеспечивающих взаимосвязь плана закупок и фактически размещаемых заказов. Заказчик имеет возможность утвердить план закупок и не следовать ему в течение года. Последующий анализ выполнения плана выявит расхождения, но в общем случае это не повлечет для заказчика никаких последствий – отсутствуют как нормы, определяющие ответственность заказчика, так и нормы, обязывающие или стимулирующие соблюдать утвержденный план закупок. 
Предлагается: переработать и конкретизировать требования к системе планирования государственных и муниципальных нужд, сформировать механизмы, обеспечивающие взаимосвязь плана с фактически размещаемыми закупками.