Разработка стратегий развития городов Артема и Партизанска. Пилотный проект для угольно-энергетических городов России

В различных публикациях журнала "Уголь", посвящен­ных социальной проблематике реструктуризации угольной отрасли, отмечалась актуаль­ность проблемы преодоления социально-экономических последствий структурных пре­образований на уровне угле­промышленных муниципальных образований. Приводились примеры реализации программ местного развития в целях трудоустройства шахтеров, развития малого бизнеса, раз­работки стратегических планов социально-экономического развития шахтерских террито­рий и др.

С участием Ассоциации шах­терских городов России (АШГ) и некоммерческого партнерс­тва "Содружество энергети­ческих городов" при подде­ржке ОАО РАО "ЕЭС России" и Агентства США по между­народному развитию (USAID) в рамках программы "Making Cities Work в 2003 г. был ре­ализован проект "Стратегия экономического развития угольно-энергетических горо­дов России" для городов Артем и Партизанск в Приморском крае, в которых, как известно, угольный сектор промышлен­ности практически полностью прекратил свое существование. Методическое обеспечение проекта осуществлялось фон­дом "Институт экономики горо­да". В ходе реализации этого проекта использовались опыт и наработки ГУ "Соцуголь". В данной публикации освещаются основные результаты реализации вышеназванного проекта.

Малые и средние монопрофильные промышленные города России представляют собой один из самых сложных типов муниципальных образований как с точки зрения сложившейся в них на сегодня небла­гоприятной социально-экономической ситуации, так и возможностей и путей реформирования их городского хозяйства и социальной сферы. Как тяжелую можно охарактеризовать ситуацию в угольных городах, и особенно в угольно-энергетических городах, где на незавершившуюся реструктуризацию угольной промышленности накладывается реформа электроэнергетики.

Задача сглаживания негативных последствий реформирования этих от­раслей в городах требует скоординированных действий компаний, органов местного самоуправления и региональной власти, местных сообществ по поиску альтернативных путей развития. Именно на решение этой задачи был направлен проект по разработке стратегий социально-экономического развития двух городов Приморского края - Артема и Партизанска.

Этот регион для реализации проекта был выбран неслучайно. Социально-экономическую ситуацию здесь можно охарактеризовать как переломную. Мощная ресурсная база, выгоды географического положе­ния и прочие положительные факторы при грамотном их использовании могут дать региону импульс развития, обеспечить экономический подъем с устойчивыми темпами роста экономики. Альтернатива - значительное снижение экономической активности, отток населения и капитала, потеря конкурентоспособности из-за невозможности модернизации основных фондов, сокращение рабочих мест. Перед муниципальными образовани­ями, которые не успеют адаптироваться к грядущим переменам, встает угроза быть отброшенными на периферию развития.

Для городов Приморья, которые в переходный период в большей степени были озабочены вопросами собственного выживания, новая ситуация расши­ряет возможности проявить себя в качестве новых точек роста региона. Такой шанс есть и у городов, которые в настоящее время испытывают негативные последствия, связанные с закрытием шахт и других градообразующих пред­приятий. Важно подчеркнуть, что задачу превращения города в точку регионального роста невозможно решать путем фрагментарных, изолированных действий, направленных на улучшение отдельных сторон городской жизни. Нужны комплексные и планомерные программы преобразований, которые позволили бы создать в городе условия, выгодно отличающие его в глазах инвесторов от других возможных точек приложения инвестиций.

В этих условиях подготовка стратегий социально-экономического развития городов как раз и должна рассматриваться как отражение новой системы взглядов на процесс планирования социально-экономического развития. Этот подход уже не рассматривает город как объект админист­ративного иерархического управления, он предполагает самостоятельное определение местным сообществом целей и основных направлений устой­чивого социально-экономического развития в динамичной конкурентной среде. Для угольно-энергетических городов подготовка стратегического тана позволяет начать процесс диверсификации их экономики, обеспе­чь нахождение новых эффективных моделей городского развития.

Города Артем и Партизанск имеют схожую историю, связанную с тем, что экономическая специализация долгие годы определялась развитием преимущественно угольно-энергетических предприятий. Однако сегодняшнее состояние этих городов имеет существенные различия и при подготовке стратегий, особенности каждого из них были адекватным образом учтены и отражены.

В обоих городах была отмечена неблагоприятная де­мографическая ситуация, выражающаяся в сокращении численности населения. В городах отмечается высокая смертность населения, максимальная в Приморском крае. Высокий уровень смертности связан с бывшей отраслевой специализацией экономики городов и, в частности, вредными условиями труда на подземных работах угледобычи. Показатели рождаемости, которые в последние годы в обоих городах имеют положитель­ную динамику, также нельзя полностью отнести к по­ложительным индикаторам социально-экономической ситуации. Дело в том, что значительное число детей рождаются в семьях представителей группы соци­ального риска, которые не могут обеспечить ребенку достойных материальных условий существования и полноценного воспитания. Наиболее заметно эта тенденция выражена в Партизанске, где, кроме того, отмечена высокая младенческая смертность.

Низкий уровень жизни населения, неудовлетворитель­ное соотношение доходов и минимально необходимых расходов населения также были выделены в качестве важ­нейшего проблемного фактора. Этот фактор существенно влияет на уровень социальной напряженности в городах, объективно сужает социальную базу реформ (например, в жилищной сфере, образовании) и возможности для маневра в ходе их проведения. По данным официальной статистики за 2003 г., примерно 37 % населения в Артеме и 55 % в Партизанске имеют доход ниже прожиточного минимума. Однако достоверность этих данных вызвала у разработчиков городских стратегий сомнение. Имеющи­еся методики оценки среднедушевых денежных доходов населения весьма уязвимы, в том числе из-за высокой доли неформального сектора в экономике, который практически выпадает из официального учета. Несоответствие данных официальной статистики реальному уровню бедности подтверждается, в том числе, и тем фактом, что количество обращений в органы социальной защиты для получения статуса малоимущих остается относительно невысоким.

Поскольку вопросы преодоления бедности в данном проекте были вынесены в число приоритетных, в ходе работы над стратегиями было проведено специальное социологическое обследование, целью которого было получение достоверных данных об особенностях формирования уровня жизни в городах. В ходе обследования населения, была сделана попытка измерить различные характеристики бедности на базе учета всех реальных источников дохода, а также с использованием недоходных характеристик благосостояния, таких как "лишения" (ограничение доступа к базовым потребительским бла­гам), а также количественные и качественные характе­ристики накопленного имущества. Сопоставление всех полученных данных позволило выйти на оценку реальной бедности. Она находится на уровне 14-15% для Артема и примерно 20% для Партизанска от численности населения. Именно для этой части населения городов необ­ходима целенаправленная поддержка по преодолению негативных последствий преобразований в городах.

Второй пласт проблем связан с состоянием эконо­мической базы городов. Необходимость диверсифи­кации экономической базы городов ощущалась еще в советский период. Экономика края росла, а выгодное географическое положение обоих городов (прежде всего, близость к крупным портовым городам), развитая транспортная инфраструктура делали их привлекательным местом для строительства предприятий различных отраслей. К концу советского периода в Артеме успешно функционировали  предприятия легкой промышленности, стройиндустрии, агропромышлен­ного комплекса. Открытие в 1958 г. регулярных авиа­перевозок по маршруту Москва-Владивосток сделало Артем воздушными воротами Приморья.

В Партизанске строительство новых предприятий началось позже, но масштабы возводимых объектов также были значительными. В 1980-е гг. здесь было начато строительство трех крупных промышленных объектов: "Амур" - предприятие радиотехнической специализации, ориентированное на оборонный комп­лекс; "Ураган" - предприятие по обеспечению ремонта двигательных установок подводных лодок; "Химфарм" - предприятие-склад для обеспечения медикаментами Тихоокеанского военно-морского флота.

К началу работы над стратегиями в Артеме уже про­изошло закрытие всех угольных шахт. В Партизанске угольная отрасль сохраняла некоторое значение до 2003 г., когда из-за аварии были приостановлены работы на последней крупной шахте города - "Центральной".

Энергетические предприятия городов также по-разному прошли период перехода к рыночным отношениям. Если Артемовская ТЭЦ и в настоящее время остается стабильно работающим предприятием, то Партизанская ГРЭС по своему техническому уровню и технико-экономическим показателям является неконкурентоспособной. Ситуация на станции усугубляется тем, что действующий золоотвал станции заполнен полностью, а для строительства нового нет ни денег, ни свободных территорий.

Из других проблем можно выделить неоднородную морфологическую структуру городов. Городские тер­ритории (особенно это характерно для Партизанска) формировались на базе территориально разбросанных поселков. Сегодня муниципалитеты занимают обшир­ную и неоднородную территорию, которая включает в себя промышленные зоны и земли сельскохозяйс­твенных предприятий, городскую жилищную застройку, отдельные сельские поселения. Разнообразие типов использования территории и поселений делает эти города сложными объектами для управления, объек­тивно затрудняет решение задачи по выравниванию обеспечения населения муниципальными услугами.

В стратегиях была сделана оценка внешних угроз, которые могли бы негативно воздействовать на развитие обоих городов. В ближайшие несколько лет муниципальные образования будут  заняты приспособлением к изменению своего административного устройства (в частности статуса поселков), перетряской органов уп­равления, перераспределением полномочий и финан­совых ресурсов, перераспределением собственности и другими подобными процессами, весьма болезнен­ными для организации городской жизни.

Негативное воздействие на состояние городов может оказать предполагаемая реорганизация РАО "ЕС Рос­сии". Во-первых, в ближайшей перспективе произойдет изменение баланса производства электроэнергии в связи с приходом в край дешевого электричества, вырабатываемого на Бурейской ГЭС, что может негативно сказаться на рентабельности работы местных станций. Bo-вторых. в ходе реформы РАО ЕС предполагается изменить форму собственности станций. И сегодня нет гарантий, что новые собственники данных предприятий будут стремиться сохранять объемы производства, численность занятых, а также снабжать города теплом на благоприятных для  населения и местной экономики условиях.

Рассмотренные внутренние и внешние неблагоприятные факторы застав­ляют с особым вниманием отнестись к ресурсам муниципального развития. Не все из них могут рассматриваться в виде активных "точек роста", но факторами стабилизации городской экономики и повышения уровня жизни в городах они, безусловно, уже являются.

К таким ресурсам относятся: выгодное соседство с региональным центром городом Владивостоком и близлежащими сельскохозяйственными районами; транспортные возможности для выхода на рынки края, ближнего и дальнего зарубежья; рекреационный потенциал городов; географическая близость к рын­кам Китая и Японии и др. Динамика экономических показателей работы многих городских предприятий в 2001 -2004 гг. демонстрирует не только восстановление после кризиса, но и наметившиеся положительные тенденции в производствен­ной деятельности. Сохранение и устойчивое развитие определяются наличием на территории Артема ряда инвестиционно привлекательных предприятий (Артемовская ТЭЦ, аэропорт). Агропромышленный сектор сегодня - общепризнанный лидер в крае. В Партизанске ряд предприятий уже сегодня производят продук­цию, отвечающую высоким российским и международным стандартам. К ним относятся деревообрабатывающее предприятие ЗАО "Fast-Forest international", агропромышленный холдинг ООО "Бархатное", предприятие ООО "Биополимер", специализирующееся на производстве биодобавок.

Человеческий потенциал городов также можно отнести к факторам, ко­торые будут определять их экономическое развитие в перспективе. Анализ показал, что разрушение производственной базы городов привело к рас­слоению местных сообществ. В них наряду с людьми, попавшими в бедс­твенные условия, появился слой населения, который смог адаптироваться к происходящим переменам. По данным нашего обследования, около 8 тыс. жителей Артема постоянно или временно заняты во Владивостоке. В Пар­тизанске объем маятниковой миграции во Владивосток и Находку оценен нами на уровне 4,5 тыс. человек. Сегодня эти люди составляют реальный активный трудовой потенциал, который может быть использован городом при реализации инвестиционных проектов.

В ходе работы над стратегиями активно обсуждались различные возмож­ные сценарии развития городов. Первоначально рассматривался сценарий привлечения инвестиций при условии возрождения прежнего статуса горо­дов как "промышленных центров".

Обсуждаемые варианты касались активизации потенциала выгодного географического положения обоих городов, а именно - близости к крупным портовым центрам. По данному сценарию перспективы городов должны определять не масштабы промышленного строительства, а повышение качества их селитебных и инфраструктурных характеристик.

В конечном итоге было признано, что в основу стратегических решений для городов Артем и Партизанск должны быть положены модели, направ­ленные на реализацию всего комплекса имеющихся в городах потенци­альных точек роста. Для Артема эта модель получила условное название "Город-спутник с функциями агропромышленного центра", для Партизанска - "Партизанск - город честного бизнеса".

Например, для г. Артема выбранный сценарий развития основан на реализации сегодняшних преимуществ его географического и социально-экономического положения. В потенциале возможностей дальнейшего развития агропро­мышленного сектора и соседства с Владивостоком кроются основные и до­полнительные ресурсы для реализации собственных интересов и стратегии развития. В определенном смысле Артем должен строить свою политику на противопоставлении собственных успехов в преобразовании городской среды сохраняющимся проблемам Владивостока. Реализацию стратегии г. Артема предполагается осуществлять по четырем основным направлениям: пространственному развитию в целях создания нового облика города; повышению экономического потенциала; развитию городского сообщества и внедрению эффективных технологий в практику городского управления.

В целом, разработка стратегий для Артема и Партизанска завершена. Городам предстоит большая работа по реализации выработанных решений, которая потребует политической воли, дальнейшей консолидации местных сообществ, мобилизации ресурсов. Предполагается, что полученный в ходе проекта опыт будет распространен среди других моноугольных и угольно-энергетичеких городов, сталкивающихся с аналогичными проблемами и решающих сходные задачи развития.