18 февраля 2021 года состоялся круглый стол на тему: "Доверие и кооперация на муниципальном уровне: мотивы и сдерживающие факторы", организованный в режиме онлайн Фондом "Институт экономики города" в рамках XII Сабуровских чтений. В этом году традиционная конференция посвящена 75-летию со дня рождения Евгения Федоровича Сабурова[1].
Тема "Сабуровских чтений" этого года – "Доверие в экономике и обществе". Открывая заседание, модератор круглого стола Н.Б. Косарева, президент Фонда "Институт экономики города" подчеркнула, что тема доверия была выбрана не случайно. Доверие общества к власти доверие друг к другу достаточно давно и плодотворно обсуждается в экспертном сообществе. Экономисты говорят о том, что доверие является самостоятельным фактором экономического роста и пытаются оценить значимость этого фактора. Между тем, существенно меньшее внимание уделяется теме доверия между органами местного самоуправления, а ведь именно оно, например, становится одним из критических факторов межмуниципальной кооперации в целях повышения эффективности управления такими сложными социально-экономическими системами как городские агломерации.
При обсуждении вопросов сотрудничества в границах городских агломераций представители муниципалитетов, не являющихся центрами агломерации, как правило, занимают выжидательную позицию, редко формулируют свои приоритеты или высказывают опасения. Об этом в своем вводном выступлении говорил А.С. Пузанов, генеральный директор Фонда "Институт экономики города". Он рассказал о складывающихся практиках межмуниципального сотрудничества в российских регионах и подчеркнул, что существующие межмуниципальные соглашения носят, как правило, рамочный характер, а практика межмуниципального хозяйственного сотрудничества не развивается. В частности, число межмуниципальных хозяйственных обществ крайне мало и имеет тенденцию к сокращению.
Ю.Г. Кузнецов, генеральный директор Агентства по социально-экономическому развитию агломераций, в своем выступлении сформулировал основные факторы, стимулирующие муниципальные образования к межмуниципальному сотрудничеству, и факторы, препятствующие развитию такого сотрудничества. Важную роль в этом процессе играют органы государственной власти субъекта Российской Федерации, которые должны активно поддерживать межмуниципальное сотрудничество, но не доминировать в этом процессе, оставляя простор для межмуниципальных инициатив. По мнению Ю.Г. Кузнецова, одним из значимых сдерживающих факторов является опасение потерять контроль над собственными ресурсами развития вплоть до потери самостоятельности в результате кооперации муниципальных образований в пределах городской агломерации. Все это требует особой "деликатности" при обсуждении перспективных направлений межмуниципального сотрудничества.
Продолжая тему перспектив развития, В.В. Гаврилов, исполнительный директор межмуниципальной Ассоциации "Барнаульская агломерация" рассказал об истории возникновения и становления Ассоциации как межмуниципальной инициативы и о конкретных совместных проектах инфраструктурного развития, в том числе интеграции систем обеспечения скорой медицинской помощью. Высокий уровень доверия между членами Ассоциации, по мнению В.В. Гаврилова, основан на многолетнем опыте совместной работы руководителей органов местного самоуправления, входящих в Ассоциацию.
Э. Маркварт, профессор РАНХиГС, президент Европейского клуба экспертов местного самоуправления подчеркнул, что неправильно было бы сводить вопрос доверия в рамках межмуниципального сотрудничества к личному доверию между участниками такого сотрудничества. Не менее важное значение имеет доверие к договорным отношениям как способу реализации межмуниципальных договоренностей, а также к институтам, в том числе судебной системе, формирующим общие условия для межмуниципального сотрудничества. Именно низкий уровень доверия к договорным отношениям и к институтам является сегодня основной проблемой.
Примеры успешных и "проблемных" межмуниципальных проектов на территории Свердловской области привел директор Аналитического центра "Эксперт" Института экономики и управления УрФУ Д.Е. Толмачев. Эксперт подчеркнул, что руководители органов местного самоуправления, имеющие опыт работы в органах государственного управления уровня субъекта Российской Федерации, могут более успешно продвигать свои инициативы, в том числе в рамках межмуниципального сотрудничества, используя наработанный капитал доверия и неформальных связей. У руководителей-выходцев из муниципальной среды, равно как и выходцев из градообразующих компаний, такого преимущества нет.
О.Н. Иванова, заместитель начальника департамента по вопросам стратегического планирования и анализа Администрации Екатеринбурга привела пример нереализованного амбициозного проекта "Большой Екатеринбург" – одного из флагманских проектов первого стратегического плана развития города. По мнению эксперта, основным препятствиям в его реализации стал вопрос организационной схемы управления агломерацией – многие муниципалитеты опасались потери своей самостоятельности. Поэтому сегодня при развитии межмуниципального взаимодействия в рамках Екатеринбургской агломерации стараются всячески подчеркнуть равноправный характер такого взаимодействия. В ноябре 2020 года четырнадцать глав муниципальных образований подписали соглашение о взаимодействии органов местного самоуправления в рамках развития Екатеринбургской агломерации, при этом участники подписывали соглашение строго в алфавитном порядке – даже такие детали, по мнению О.Н. Ивановой, важны для формирования обстановки доверия при межмуниципальном взаимодействии.
В своем выступлении Е.С. Шугрина, член Совета при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления, ведущий научный сотрудник Центра местного самоуправления Института управления и регионального развития РАНХиГС, обратила внимание на то, что кроме добровольной межмуниципальной кооперации, основанной на доверии, начинает появляться и принудительная межмуниципальная кооперация, инициируемая через суды гражданами. Это приводит не только к тому, что суды понуждают к такому сотрудничеству, но и фактически влияют на механизм создаваемого правового регулирования. Результативность и устойчивость такого "взаимодействия по принуждению" требуют дальнейшего осмысления.
Е.Е. Горяченко, ведущий научный сотрудник ИЭОПП СОРАН, руководитель социологической лаборатории АСДГ, представила результаты проведенного в 2020 году опроса руководителей 84 муниципальных образований. К сожалению, только 6% ответивших рассматривают межмуниципальное сотрудничество как направление улучшения социально-экономической ситуации в своем муниципальном образовании. Это наименее часто встречающийся вариант ответа, при этом доля таких ответом уменьшилась по сравнению с предыдущими опросами. Результаты опроса также показали, что среди руководителей муниципалитетов широко распространено представление о том, что в результате межмуниципальных взаимодействий выигрывают муниципалитеты - ядра агломерации и, в меньшей степени, ближней периферии, а вот муниципалитеты дальней периферии агломерации только проигрывают. Такие ожидания также не способствуют росту доверия при обсуждении вопросов межмуниципального сотрудничества.
С.Б. Сиваев, член Совета Фонда "Институт экономики города", продолжил тему доверия, подчеркнув, что ключевым фактором является доверие к институтам, так как именно от него зачастую зависит доверие между людьми. Этот тезис был проиллюстрирован примером организации водоснабжения Москвы. Все водозаборы находятся на территории Московской области. Несмотря на почти двукратный резерв мощности, города Московской области, через которые проходит водовод в Москву (например, Королев), не пользуются этими ресурсами, а создают собственные системы водоснабжения. По мнению С.Б. Сиваева, причина кроется в неверии в возможность и результативность переговоров между Москвой и небольшими подмосковными муниципалитетами. Другой пример, приведенный экспертом, был связан с тем, что стоимость услуг водоснабжения в малых муниципальных образованиях дороже, чем в больших. Мировой опыт показал, что за счёт кооперации малых муниципалитетов можно сократить удельные издержки потенциального концессионера, и повысить его заинтересованность в проекте. В России такая практика вызывает интерес, но, когда речь идет об организации межмуниципального конкурса и подписании концессионного соглашения, участники не могут договориться. Довести до конца такую полезную инициативу, как считает эксперт, не получается из-за отсутствия доверия между участниками. Таким образом у России есть серьезный потенциал повышения эффективности в коммунальном секторе, но именно отсутствие доверия между участниками взаимодействия не позволяет сегодня его реализовать.
В заключении работы круглого стола А.С. Пузанов подчеркнул, что тезис о том, что уровень доверия между муниципальными образованиями напрямую влияет на показатели их экономического развития, находит свое подтверждение. При этом ресурс этот сегодня практически не используется вследствие неразвитой институциональной среды и недостаточности стимулов к сотрудничеству. Более четкий анализ выгод и потерь муниципалитетов при реализации межмуниципальных проектов и разработка механизмов компенсации потерь "проигравшим" – один из возможных инструментов повышения уровня доверия между участниками межмуниципального взаимодействия.
Презентация А.С. Пузанова "Практика межмуниципального сотрудничества: вопросы доверия и кооперации"
