В настоящей статье представлены предложения по совершенствованию положений Жилищного кодекса Российской Федерации о созыве и проведении общих собраний собственников помещений с целью устранения существующих проблем правоприменения
Изначально концепция Жилищного кодекса Российской Федерации[1] (далее – ЖК РФ) базировалась на том, что общие собрания собственников помещений в многоквартирных домах будут эффективным способом принятия важнейших решений по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме.[2] К сожалению, многолетняя практика управления многоквартирными домами в Российской Федерации после принятия ЖК РФ показала, что этот расчет себя не оправдал. Это было продолжением подходов Федерального закона "О товариществах собственников жилья".[3] Законодатель понимал, что основываясь на подходах гл. 16 Гражданского кодекса Российской Федерации[4] "Общая собственность", невозможно осуществлять не только владение и пользование общим имуществом в многоквартирном доме, находящимся в общей долевой собственности собственников помещений в таком доме,[5] но, главное, невозможно управлять таким общим имуществом, принимать решения, необходимые для реализации бремени содержания общего имущества.[6] Соглашение всех участников общей долевой собственности на общее имущество на практике маловероятно, а перспектива принятия большинства таких решений судом могла серьезно загрузить судебную систему. Именно этим объясняется установление сначала в Федеральном законе "О товариществах собственников жилья", а позднее в ЖК РФ полномочий общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме принимать решения по вопросам управления, содержания, ремонта общего имущества в многоквартирном доме и пользования им не всеми собственниками помещений в таком доме, а частью таких собственников, установленным большинством голосов (ч. 1 ст. 46 ЖК РФ) при наличии кворума общего собрания.
Однако, из-за сложностей созыва и проведения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме, подсчета голосов, поданных по вопросам, вынесенным на голосование, процедур передачи в орган государственного жилищного надзора оформленного протокола собрания и прилагаемых к нему документов, из-за широкого распространения практики подмены органами публичной власти собственников помещений в многоквартирных домах на практике общие собрания инициируются и проводятся гораздо реже, чем в этом имеется необходимость. В целях повышения эффективности управления общим имуществом сособственниками такого имущества существует потребность в совершенствовании процедур созыва общих собраний и принятия на них решений, изменение подхода к определению количества голосов, необходимых для принятия решений на собрании, создание нормативных условий для делегирования сособственниками общего имущества своих полномочий по принятию решений путем развитие института представительства.
Концептуальные подходы к развитию института управления общим имуществом собственников помещений в многоквартирном доме, охватывающие решение указанных проблем, были разработаны Фондом "Институт экономики города" в 2016 году[7] и получили освещение в юридической и специальной литературе[8].
В 2017 году Институтом экономики города были разработаны законодательные предложения, направленные, в частности, на упрощение процедур созыва общих собраний, голосования по рассматриваемым вопросам и уточнение количества голосов, необходимых для принятия решений, определение нескольких возможных способов представительства сообщества собственников общего имущества в многоквартирном доме в отношениях с третьими лицами, регулирование деятельности привлекаемого собственниками помещения на основании возмездного гражданско-правового договора профессионала для помощи в выработке рациональных управленческих решений ("управдома").[9]
Во-первых, для упрощения процедур созыва общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме необходимо расширить перечень способов сообщения инициатором собрания собственникам помещений в доме о проведении собрания и упростить их реализацию. В настоящее время в ч. 4 ст. 45 ЖК РФ прямо указаны несколько способов сообщения о созыве общего собрания.
Первый из них – сообщение путем направления каждому собственнику помещения в доме заказного письма, что требует финансовых затрат и поэтому затруднительно применимо в отношении всех собственников помещений в многоквартирном доме. Кроме того, для этого необходимо знать все адреса таких собственников, а они не все проживают в доме, в котором имеют в собственности квартиры. Часть собственников владеют нежилыми помещениями при этом собственники – физические лица проживают, как правило, в других домах. Адреса органов управления собственников – юридических лиц инициатору собрания, скорее всего, неизвестны. Это можно сказать и о собственниках квартир, которые сдают их по договору найма (наниматели часто проинструктированы о том, чтобы не сообщать никому адреса собственников).
Второй способ – вручение сообщения каждому собственнику помещения в данном доме под роспись. Этот способ не требует больших финансовых затрат, но является достаточно трудоемким. Необходимо обойти (объехать) всех собственников помещений в многоквартирном доме, вручить распечатанное сообщение под роспись именно собственнику, а не любому проживающему в квартире гражданину.
Необходимость использования указанных выше способов на практике часто отпугивает от инициирования общего собрания даже в случае, если такое собрание объективно необходимо.
Норма ч. 4 ст. 45 ЖК РФ допускает сообщение о созываемом общем собрании и другими способами. Это "иной способ направления этого сообщения в письменной форме" и "размещение в помещении данного дома…, доступном для всех собственников помещений в данном доме". Но оба таких способов требуют принятия предварительно определенных решений общего собрания собственников помещений для определения вида такого иного способа направления сообщения в письменной форме или об определении помещения в доме, в котором необходимо разместить сообщение.
Для устранения указанных проблем представляется необходимым указать в ч. 4 ст. 45 ЖК РФ, что сообщение о проведении общего собрания можно разместить в помещении на первом этаже в каждом подъезде данного дома или на земельном участке, на котором расположен многоквартирный дом, в местах, доступных для всех собственников помещений в данном доме. Такое прямое указание без необходимости предварительно проводить общее собрание существенно упрощает и удешевляет процедуру оповещения.
Кроме того, можно использовать для сообщения собственникам помещений в многоквартирном доме о предстоящем общем собрании современные способы уже нормативно апробированные.[10] Такие, например, как направление сообщения через личный кабинет собственника помещения в государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства (ГИС ЖКХ) или иной информационной системе, доставку сообщения в почтовые ящики в подъездах, размещение на оборотной стороне платежных документов, доведение в виде голосовой информации по сети фиксированной телефонной связи, доведение посредством телефонного звонка собственнику помещения с записью разговора, направления в виде сообщения на электронную почту собственнику помещения или в виде смс-сообщения.
Идеальных способов сообщения о созываемом общем собрании не существует. Поэтому для повышения надежности оповещения предлагается установить дублирование отдельных способов сообщения о проведении общего собрания одновременно со способом размещения сообщения в доступных местах на первом этаже в каждом подъезде дома или на земельном участке. Кроме того, представляется целесообразным легализовать практику составления инициатором собрания акта с указанием используемых способов, подписываемого не менее чем двумя собственниками помещений в многоквартирном доме, не являющимися инициаторами собрания. Использование инициатором собрания способов доведения сообщения о проведении общего собрания с использованием стационарных или мобильных телефонов, электронной почты необходимо допустить при добровольном предоставлении ему собственниками помещений информации о номерах своих телефонов, адресов электронной почты.
Достаточно часто из-за пассивности собственников помещений в многоквартирном доме созванное общее собрание неправомочно (не имеет кворума). Тогда усилия по его подготовке и созыву пропадают зря. В свою очередь, это не стимулирует некоторых инициаторов такого собраний и других собственников повторно созывать собрание. Для устранения этой проблемы предлагается установить в ст. 45 ЖК РФ, что при проведении повторного общего собрания из-за отсутствия указанного в ч. 3 ст. 45 ЖК РФ кворума общего собрания с той же повесткой дня и в той же форме что и созванное первое общее собрание, требуется пониженный кворум, например, если в нем приняли участие собственники помещений в многоквартирном доме, обладающие более чем тридцатью процентами от общего числа голосов собственников помещений в многоквартирном доме. Такой подход известен корпоративному праву, в частности, ч. 3 ст. 58 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ "Об акционерных обществах" и современной зарубежной практике и при этом никоим образом не ограничивает прав собственников на участие в общем собрании.
Предлагаемая мера, во-первых, будет стимулировать собственников помещений участвовать в созываемых общих собраниях, а во-вторых, предоставит возможность собственникам принимать управленческие решения по актуальным вопросам без блокирования из-за пассивности части собственников.
Ещё одна проблема, требующая нормативного разрешения, это трудность принятия на общем собрании решений по вопросам квалифицированным большинством голосов собственников помещений.
Достаточно часто в практике собственники помещений в многоквартирном доме не могут принять на общем собрании решения по вопросам, требующим квалифицированного числа голосов. Например, о выборе банка для открытия специального счета для формирования фонда капитального ремонта, о проведении капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме. Когда собственники не смогли принять такое решение, то или действует правило по умолчанию (в силу закона фонд капитального ремонта формируется на счете регионального оператора капитального ремонта), или решение о проведении капитального ремонта принимается органом местного самоуправления. В подобных случаях собственники отстранены от принятия решений из-за высокой планки требуемого ЖК РФ количества голосов для принятия соответствующих решений.
Законопроектом предлагается пересмотреть требования к количеству голосов, необходимых для принятия решений на общих собраниях собственников помещений в многоквартирном доме в сторону снижения с "не менее двух третей голосов от общего числа голосов собственников помещений в многоквартирном доме" до "более чем пятидесяти процентов голосов от общего числа голосов собственников помещений в многоквартирном доме" по большинству вопросов, для принятия которых в нестоящее время требуется квалифицированное количество голосов. При этом количество голосов, необходимых для принятия решения о реконструкции и сносе многоквартирного дома, предлагается оставить на уровне "не менее двух третей голосов от общего числа голосов собственников помещений в многоквартирном доме". Представляется, что такой подход обеспечит одновременно и достаточно высокий уровень поддержки собственниками помещений важных решений и упростит возможности их принятия. Это должно уменьшить число случаев подмены органами местного самоуправления собственников помещений и будет способствовать повышению активности собственников при принятии решений по вопросам управления многоквартирными домами.
Сегодня ЖК РФ не регулирует вопрос о том, кто должен осуществлять подсчет голосов по вопросам, вынесенным на голосование на общем собрании собственников помещений в многоквартирном доме. Счетная комиссия в ЖК РФ не упоминается. Считается, что при отсутствии счетной комиссии это должен делать инициатор общего собрания. Методические рекомендации по порядку организации и проведению общих собраний собственников помещений в многоквартирных домах[11] (п. 2 р. VI) рекомендуют включать в повестку дня каждого общего собрания вопросы об избрании председателя общего собрания, секретаря общего собрания, состава счетной комиссии общего собрания.
Следует отметить, что такая рекомендация, по сути, выполнима только в отношении общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме, проводимого посредством очного голосования (п. 1 ст. 441 ЖК РФ). При проведении общего собрания собственников помещений в многоквартирном посредством очно-заочного или заочного голосования (п. 2 и 3 ст. 441, ст. 47 ЖК РФ) голосование производится только путем передачи оформленных в письменной форме решений (бюллетеней) в место или по адресу, которые указаны в сообщении о проведении общего собрания (ч. 1 - 3 ст. 47, ч. 41 и 5 ст. 48 ЖК РФ). Несмотря на название формы общего собрания посредством "очно-заочного голосования" (п. 3 ст. 441 ЖК РФ) на "очной части" такого общего собрания проводится только очное обсуждение вопросов повестки дня, а голосование проводится только посредством оформленных в письменной форме решений (ч. 41 ст. 48 ЖК РФ). До полного завершения голосования в установленный срок, в момент, когда прекращается принятие решений (бюллетеней) невозможно определить наличие кворума такого общего собрания (ч. 3 ст. 45, ч. 2 ст. 47 ЖК РФ) и невозможно подвести итоги голосования (в частности, получено ли по вопросу избрания счетной комиссии требуемое количество голосов). Следовательно, счетная комиссия до ее избрания (до момента оформления протокола общего собрания) не имеет полномочий определять наличие кворума общего собрания, проводимого посредством очно-заочного или заочного голосования, вести подсчет голосов, поданных собственниками по вопросам повестки дня, подписывать протокол собрания.
Пункт 16 данных Методических рекомендаций уже содержит более определенное положение о том, что подведение итогов голосования по вопросам, включенным в повестку дня данного общего собрания, осуществляется счетной комиссией, члены которой избираются на общем собрании. С учетом правового статуса данного документа это положение не является требованием правовой нормы.
Для устранения указанных выше недостатков и повышения степени доверия собственников помещений в многоквартирном доме к правильности подсчета голосов за принятие решений на общих собраниях предлагается установить возможность избрания собственниками помещений в многоквартирном доме постоянно действующей счетной комиссии. Представляется важным не устанавливать обязательность избрания счетной комиссии. Полагаем, что члены счетной комиссии как общее правило должны избираться без установления срока их полномочий. Но решением общего собрания может устанавливаться срочность или "разовость" их полномочий.
К основным функциям счетной комиссии целесообразно отнести проверку у участников общего собрания правового статуса собственников помещений в многоквартирном доме, регистрацию участников собрания, определение наличия кворума собрания, подсчет голосов, поданных при голосовании по вопросам повестки дня, предоставление подлинников и копий решений (бюллетеней) и протокола общего собрания на бумажном носителе лицам, установленным в ч. 1 ст. 46 ЖК РФ, размещение сообщения о решениях, принятых общим собранием, а также об итогах голосования по вопросам повестки дня собрания.
Предлагаем установить, что любой собственник помещения в многоквартирном доме вправе присутствовать при подсчете членами счетной комиссии результатов голосования, осуществляемого посредством оформленных в письменной форме решений (бюллетеней), а при необходимости письменно выражать свое мнение о правильности подсчета голосов счетной комиссией, которое должно быть приложено к протоколу общего собрания.
Избрание в счетную комиссию принципиальных собственников, пользующихся доверием большинства собственников, будет препятствовать случаям подделок протоколов и фальсификаций принимаемых решений.[12] При избрании собственниками помещений в многоквартирном доме счетной комиссии она будет коллегиально проверять и тех, кто голосует, и то, какое количество голосов подано по вопросам повестки дня независимо от того, кто именно инициировал общее собрание. Это нивелирует недоверие к результатам голосования в тех случаях, когда в доме существует какое-то противостояние между группами собственниками помещений.
Другой мерой, направленной на повышение доверия к принимаемым общим собранием решениям, на наш взгляд, будет являться установление требования о том, голосующий собственник должен собственноручно указать в решении (бюллетене) свои фамилию, имя, отчество и поставить дату и подпись. Как представляется, это облегчит выявление подделок бюллетеней, в том числе при проведении графологической экспертизы.
Кроме того, предотвращению фальсификаций результатов голосования на общих собраниях может способствовать установление обязанности инициатора собрания разместить на первых этажах в каждом подъезде многоквартирного дома в месте, доступном для собственников помещений в данном подъезде дома, не только сообщение о результатах общего собрания, но и сведения о принятых каждым собственником помещения, расположенного в соответствующем подъезде, решениях по вопросам повестки дня, поставленным на голосование, с указанием: номеров жилых помещений либо кадастровых или условных номеров нежилых помещений в многоквартирном доме (за исключением помещений общего пользования), номеров вопросов, поставленных на голосование в последовательности, указанной в протоколе общего собрания и сообщении, предусмотренном настоящей частью и решений, принятых по каждому вопросу повестки дня, выраженных одной из формулировок: "за", "против" или "воздержался. При этом не нужно указывать персональные данные соответствующих собственников помещений. Это позволит каждому собственнику убедиться, что принятые им решения по каждому вопросу учтены правильно.
В настоящее время ч. 1 ст. 46 ЖК РФ требует размещения электронных образов решений (бюллетеней) и протокола общего собрания размещаются в ГИС ЖКХ "лицом, инициировавшим общее собрание". Многие собственники отказываются инициировать общие собрания боясь быть подвергнутым административному наказанию по ч. 1 ст. 13.19.2 КоАП РФ за неразмещение информации, размещение информации не в полном объеме или размещение недостоверной информации в ГИС ЖКХ. Если установить обязанность представления копий бюллетеней и подлинника протокола общего собрания на бумажном носителе счетной комиссией (при ее наличии), а не инициатором общего собрания, как это установлено сегодня (ч. 1 ст. 46 ЖК РФ), то желающих быть инициатором собрания будет больше.
Предлагаемые изменения направлены на создание благоприятных условий для реализации собственниками помещений в многоквартирном доме права на принятие на своих общих собраниях решений по вопросам управления, содержания и ремонта общего имущества в многоквартирном доме.
Существует еще много проблем, связанных с принятием решений на общих собраниях, с применением процедур принятия решений представителями собственников помещений без проведения общих собраний, которые требуют отдельного рассмотрения и разрешения.
