Муниципальная программа социально-экономического развития г. Бор и Борского района

Борский район и город Бор во многом типичны для европейской части России как муниципальное образование, включающее в себя город районного значения с достаточно развитой промышленностью (причем, как правило, недиверсифицированной) и сельскую территорию, где преобладающей сферой занятости является сельское хозяйство. Из таких районов и малых городов и состоит большая часть России, которая, возможно, испытывает наибольшие трудности в процессе перехода от административной системы управления к рыночной экономике.

Ситуация в Борском районе стала яркой демонстрацией того, как квалифицированная работа органов местного самоуправления может влиять на ситуацию в районе, решать проблемы развития местного сообщества, служить примером для других.

Визитной карточкой Борского района стали успехи в области инвестиционной политики. Ключевое значение для инвестора имела стабильная политическая ситуация на конкретной территории и последовательная деятельность местных органов власти по привлечению инвестиционного капитала.

В целях социально-экономического развития района был разработан и находился в стадии реализации целый ряд целевых программ:

1. Жилищный заем.
2. Реформирование жилищно-коммунального хозяйства.
3. Децентрализация теплоснабжения города и района.
4. Газификация населенных пунктов.

В то же время финансово-экономический кризис нанес существенный удар по благосостоянию населения. Индекс потребительских цен в декабре 1998 г. составил 199,7% по отношению к декабрю 1997 г., а денежные доходы населения за то же время упали на 1,8%.

В такой ситуации главными проблемами стали высокий уровень бедности населения, низкая занятость в промышленности и сельском хозяйстве, особенно среди молодежи. Это было связано с общеэкономическим российским кризисом, но для жителей района трансформировались в более конкретные, каждодневные проблемы.

В тех условиях очень важно было реально оценить потенциал муниципального образования, определить цели, на которые должна ориентироваться  администрация, четко обозначить сферу ее компетенции и ответственности за достижение этих целей. Это можно было сделать в рамках комплексной программы муниципального развития. На реализацию данной программы практически не требовались дополнительных финансовые затраты. Задача состояла в том, чтобы помочь району мобилизовать внутренние ресурсы, эффективно использовать экономические методы управления и привлечь инвестиции для развития.

В соответствии с программой главной целью деятельности администрации являлось улучшение общественной среды, включая условия жизни и хозяйствования в районе.

Для определения позиции по вопросу источников развития мы предложили опираться не только на бюджетную сферу, но на все ресурсы района: финансовые, материальные, природные, кадровые и другие. Возможности управляющего и регулирующего воздействия администрации были гораздо шире, чем это казалось на первый взгляд. Методы и инструменты воздействия при этом различались в зависимости от правового статуса предприятий и организаций. Результатом должно было стать налаживание взаимовыгодного сотрудничества, независимо от ведомственной подчиненности и формы собственности, на благо местного сообщества.

На основе анализа ресурсов и условий, сложившихся за последние годы, в программе были определены целевые установки по важнейшим направлениям развития района и конкретные мероприятия, которые должны были обеспечить достижение поставленных задач. Реализация программы должна была придать устойчивость и перспективу муниципальному развитию.

Основываясь на анализе социально-экономической ситуации в районе, мы сделали вывод, что главными задачами муниципальной программы финансово-экономического развития Борского района должны были стать, с одной стороны, дальнейшее развитие и углубление тех положительных тенденций, которые сформировались в последние годы, мобилизация всех возможных ресурсов для их укрепления, в первую очередь - в сфере привлечения инвестиций и развития экономики, в решении проблем занятости. С другой стороны, эта работа в современных условиях должна юыла сопровождаться повышением роли различных социальных факторов в политике органов местного самоуправления.

Поэтому основные ориентиры развития ыбли сформулированы следующим образом:

Цель 1. Экономическое развитие района и содействие привлечению инвестиций.

Цель 2. Повышение социальной ориентации политики органов местного самоуправления.

Безусловно, это не были независимые, а наоборот, тесно взаимосвязанные между собой цели, и продвижение к одной из них должно было помогать в достижении другой.

Логика действий администрации в соответствии с программой была следующей:

1. экономическими средствами мобилизовать ресурсы предпринимателей, банков, населения для целей территориального развития, формируя рынок земли и недвижимости, создавая условия для коммерческой и жилой ипотеки, а также внешних по отношению к району ресурсов, в том числе иностранных инвесторов (через инвестиционную политику и Агентство экономического развития);
2. повысить эффективность внутренних ресурсов администрации:  наладить координацию подразделений администрации по планированию развития, на этой основе улучшить бюджетное планирование, повысить управляемость бюджетом, муниципальной недвижимостью, перейти к экономическим методам управления  муниципальными предприятиями;
3. соблюдать приоритетность ориентиров повышения уровня и качества жизни населения, в том числе связанных с социальной защитой и экологией.

В соответствии с этой логикой было построено содержание программы.

Публикации

Экономическое развитие района и содействие привлечению инвестиций

В практике общественного управления экономическое развитие понимается как средство расширения экономических возможностей предпринимательства с целью увеличения занятости и расширения местной налоговой базы. За этим понятием стоит ряд достаточно стандартных мероприятий, ключевую роль в реализации которых может выполнять местная администрация. Сюда, как правило, входят:

• развитие муниципальной инфраструктуры;
• регулирование землепользования;
• поддержка занятости и содействие обучению и переподготовке кадров;
• поддержка местного предпринимательства (маркетинг, подготовка участков недвижимости);
• привлечение нового бизнеса (отслеживание растущих фирм, содействие привлечению инвестиций);
• содействие малому предпринимательству (бизнес-инкубаторы, ссуды, техническое содействие).

Основная идея совершенствования планирования экономического развития города и района состоит в том, что текущее годовое планирование, связанное с планированием бюджета, должно базироваться на единой  муниципальной программе социально-экономического развития, которая имеет среднесрочный характер. В свою очередь, эта программа составляется, исходя из долгосрочных направлений развития, определенных  стратегическим планом, разработанным на основе оценки ресурсов района как единого комплекса с учетом интересов различных групп местного сообщества. В стратегическом плане определяются отраслевые и другие приоритеты в реализации инвестиционных проектов с учетом интересов района и потенциальных инвесторов.

Для работы над стратегическим планом и содействия привлечению инвестиций предлагается создание специализированной организации — Агентства экономического развития.

В ходе разработки и реализации плана АЭР осуществляет конкретное содействие привлечению инвестиций в экономику района по следующим направлениям:

1. Формирование инвестиционного климата.
2. Работа с инвесторами.
3. Формирование информационного поля для привлечения инвестиций.
4. Организация совместной работы с администрацией по отбору, экспертизе и продвижению значимых для района проектов.

Создаваемое Агентство позволит оценивать и корректировать проекты и мероприятия, реализуемые в районе, с точки зрения их социальной значимости и соответствия стратегическим целям. Такая работа усилит экономическую обоснованность годового планирования, в частности, бюджетного, сделает его более реальным.

В Программе приводится оценка бюджета Борского района, структура и динамика как доходов, так и расходов бюджета, выполнен анализ вынужденных расходов, наведенных на бюджет Борского района вышестоящими бюджетами. Предлагаются меры по улучшению качества районного бюджета.

Укрепление контроля над бюджетным процессом района путем введения системы казначейского исполнения бюджета позволит экономить бюджетные средства и контролировать их расходование. Ее введение должно сопровождаться налаживанием контроля над долговой нагрузкой, выдаваемыми субсидиями и гарантиями, а также введением системы стандартов предоставления информации о бюджете, которая сделает бюджет прозрачным не только для самой администрации, но и для инвесторов и общественности. Кроме того, предлагается введение системы критериев в отношении целей расходования бюджетных средств, обеспечение мониторинга долговой нагрузки на бюджет, система стандартов предоставления информации о бюджете.

Предлагается переход к правовому зонированию территории района, которое, обеспечивая определенность прав и гибкость в использовании земельных участков, позволяет упростить процедуру предоставления участков для застройки, служит механизмом реализации планов градостроительного развития и эффективного контроля за землепользованием и застройкой, делает открытым и публичным процесс градорегулирования.

Важным фактором улучшения инвестиционного климата может служить вовлечение в рыночный оборот земли и недвижимости.

Борский район можно назвать лидером Нижегородской области по развитию процесса выкупа земельных участков под приватизированными предприятиями и иными субъектами хозяйственной деятельности. Наиболее знаменательное событие – выкуп в 1998 году земельного участка Борским стекольным заводом. В местный бюджет поступило около 80% общего размера выручки в размере 2 млн. рублей.

Для дальнейшего развития выкупа земли приватизированными предприятиями предлагается фиксировать выкупную цену в размере 5-кратной ставки земельного налога, применять расширенный перечень разрешенного использования выкупаемых участков, выкуп с рассрочкой и по частям.

Предусматривается в качестве механизма продажи прав собственности и аренды на земельные участки использовать не только аукционы, как это имеет место сейчас, но и конкурсы, которые позволят включить в оборот участки с различными обременениями. Предлагается схема разграничения случаев, когда участок должен продаваться исключительно на торгах, а когда он же может быть передан целевым назначением. В договорах аренды необходимо предусматривать схемы изменения ставки на весь период аренды, возможность залога и субаренды без согласования с арендодателем.

Развитие рынка земли и недвижимости невозможно без становления государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, которая должна обеспечить правовую защиту всем участникам этого рынка. Для этого предлагается принять положения о регистрации прав на объекты незавершенного строительства, на общее имущество в кондоминиумах, прав на предприятия как единый имущественный комплекс, ипотеки жилья, приобретенного с помощью кредита.

Разработка концепции управления муниципальными объектами недвижимости позволит снизить нагрузку на районный бюджет путем минимизации издержек на содержание социально значимых объектов недвижимости при наиболее полном удовлетворении общественных потребностей населения, повысить доходы бюджета от использования коммерческой недвижимости и увеличить ее стоимость. Предлагается осуществить следующий комплекс основных мероприятий: инвентаризация объектов муниципальной недвижимости; составление отдельного реестра муниципальной нежилой недвижимости, отделение социально значимых объектов от “коммерческих”; оценка стоимости объектов муниципальной недвижимости, которые могут быть использованы в коммерческих целях; создание комплексной программы управления социально значимыми объектами недвижимости; подготовка профессиональных управляющих муниципальной недвижимостью.

Поддержка развития  малого предпринимательства является одним из важных направлений деятельности администрации не только как источник налоговых и неналоговых поступлений в бюджет. Его развитие в сфере торговли и услуг позволяет привести уровень "третичного" сектора в соответствие с современными требованиями производства. Новые рабочие места, создаваемые малым бизнесом и индивидуальным предпринимательством, смягчают остроту проблем, связанных с сокращением занятости на крупных предприятиях. В Борском районе в связи с активным привлечением инвестиций и модернизацией производства высвобождение рабочих с крупных и средних предприятий идет достаточно активно.

В Борском районе развита инфраструктура поддержки малого предпринимательства по всем аспектам, связанным с развитием этого сектора. Положительным моментом является то, что отсутствует дублирование выполнения различных аспектов поддержки различными организациями.

В плане нормативно-правового обеспечения следует выделить следующие направления:

• работа по введению на территории района единого налога на вмененный доход, которую район начал проводить одним из первых в области;
• меры по развитию ремесленничества и предпринимательства в районах, где ранее специализировались на торфоразработках (полное освобождение от местных налогов);
• работа по организации конкурсного размещения муниципального заказа среди субъектов малого предпринимательства;
• разработка порядка передачи малым предпринимательским структурам основных фондов и помещений, отчуждаемых в районную собственность в порядке взыскания долгов бюджету.

Важное значение для формирования хорошего инвестиционного климата имеет благоприятная экологическая обстановка. По установившейся в районе практике и в соответствии с экологическим законодательством отношения в сфере управления качеством среды обитания регулируются договорами о комплексном природопользовании, которые заключаются между администрацией района и природопользователями. Разрешение на  комплексное природопользование выдается предприятиям-природопользователям  местным Комитетом по охране окружающей среды с указанием видов, объемов и лимитов хозяйственной деятельности по использованию природных ресурсов; экологических требований, при которых допускается использование природных ресурсов, а также последствий несоблюдения этих требований. По заключенным договорам с предприятий взимается плата за загрязнение воздуха от стационарных и передвижных источников, за шумовое воздействие, сброс загрязняющих веществ в сточные воды, размещение отходов производства и потребления.

Экологическая ситуация в городе и районе в целом не представляет реальной угрозы состоянию здоровья населения. Санитарно-эпидемиологическая ситуация считается благополучной, однако характеризуется недостатком площадей для размещения промышленных и бытовых отходов и отсутствием централизованной канализации в районах застройки. Характерные для Бора проблемы загрязнения сбросами сточных вод, отсутствие очистных сооружений и канализационного коллектора, отсутствие полигонов для размещения промышленных и бытовых отходов приводят к потере экологической устойчивости территории, повышению степени экологического риска для всех компонентов окружающей среды и для населения.

Повышение социальной ориентации политки органов мсетного самоуправления 

Как уже отмечалось, главные задачи органов местного самоуправления — создание благоприятных условий для экономического развития территории и обеспечение некоторого социального стандарта качества жизни населения. Одни из главных характеристик этого стандарта — обеспеченность населения жильем, коммунальными услугами, доступным общественным транспортом.

Важная задача  местных властей — развитие системы социальной поддержки людей, оказавшихся в критической ситуации. И здесь стоит задача не только и не столько  увеличить размер этой помощи, сколько обеспечить ее адресность, чтобы помощь предоставлялась действительно тем, кто в ней максимально нуждается.

Следует подчеркнуть, что работа органов местного самоуправления Борского района практически по всем перечисленным направлениям заслуживает достаточно высокой оценки. Однако решение одних задач всегда порождает новые вопросы, на которые требуется искать ответ.

Администрацией Борского района проводится целенаправленная и последовательная работа по повышению эффективности работы жилищно-коммунального хозяйства в рамках “Программы реформирования жилищно-коммунального хозяйства Борского района  на 1997-2003 гг.”.

За последние два года Бор достиг серьезных успехов в проведении жилищной реформы. Основными итогами этой работы можно назвать следующее:

• за 1996-1998 гг. в муниципальную собственность принят фактически весь ведомственный фонд, объем муниципального жилья за это время увеличился  почти в 4 раза.  В 1993 г. он составлял 220.000 м², в 1999 г. — 796.200 м². Не принятым осталось лишь 5% ведомственного фонда;
• последовательно проводится разумная и взвешенная политика повышения доли населения в оплате жилищно-коммунальных услуг, тарифы для населения  пересматриваются ежегодно, в настоящее время доля населения в оплате жилищно-коммунальных услуг составляет 40 %;
• доля расходов на жилищно-коммунальное хозяйство в бюджете района в 1998 г.  составила 31%. Эта цифра не подверглась резкому увеличению в связи с приемкой ведомственного жилищного фонда;
• вошло в постоянную практику проведение конкурсов на текущее обслуживание и текущий ремонт, а также капитальный ремонт муниципального жилищного фонда, следует отметить позитивную практику заключения раздельных договоров с подрядными организациями по текущему содержанию и текущему ремонту жилищного фонда; доля муниципального жилищного фонда, обслуживаемого на конкурсной основе в городе Бор, достигла 80 % (это самый высокий показатель в России);

Также одним из лучших в России является уровень собираемости жилищно-коммунальных платежей населением, в 1998 г. он составил 95%.

Для повышения качества работы предприятий основных отраслей муниципального хозяйства - жилищно-коммунального сектора и транспорта - предлагается решение ряда ключевых задач:

1. Создание и совершенствование экономических и организационных механизмов снижения стоимости жилищно-коммунальных услуг при сохранении качества предоставления услуг и устойчивости работы отрасли. Сокращение бюджетного дотирования жилищно-коммунального хозяйства и использование высвобождающихся бюджетных ресурсов на социальные цели.
   Для этого даны предложения по совершенствованию структуры управления и финансирования жилищно-коммунального комплекса района, оптимизированы договорные отношения в жилищно-коммунальном хозяйстве, предложены пути развития конкуренции на городском пассажирском транспорте.
2. Совершенствование тарифной политики на жилищно-коммунальные услуги и услуги транспорта с целью достижения баланса между финансовыми потребностями поставщиков услуг и платежеспособностью потребителей. Повышение доли  внебюджетного финансирования жилищно-коммунального хозяйства и транспорта за счет средств населения при обеспечении эффективной адресной помощи низкодоходным семьям.
   Предложена методология тарифного регулирования, заинтересовывающая коммунальные предприятия в снижении издержек. Дан анализ работы служб адресной социальной защиты населения - отделов жилищных субсидий.
3. Повышение инвестиционной привлекательности жилищно-коммунального хозяйства и транспорта с целью привлечения частных инвесторов к проектам реконструкции и развития объектов муниципального хозяйства.
   Даны механизмы и условия привлечения внебюджетных ресурсов в развитие районной инфраструктуры.
4. Упорядочение предоставления льгот на оплату жилищно-коммунальных услуг и городского пассажирского транспорта.
   Даны конкретные предложения по упорядочению льгот некоторым категориям населения и снижению бюджетной нагрузки по их представлению как в сфере жилищно-коммунальных услуг, так и городских пассажирских перевозок.

В комплексе мер, направленных на решение жилищной проблемы, важное место отводится развитию системы долгосрочного ипотечного кредитования приобретения жилья. В Программе для решения этой проблемы предлагается:

• создание исполнительной и законодательной ветвями района благоприятной нормативной и организационной базы для развития ипотечного жилищного кредитования;
• апробирование коммерческими банками района схем ипотечного жилищного кредитования.

В Программе предлагаются меры по совершенствованию социальной политики. Предлагаемые меры направлены на совершенствование управления социальной сферой и более эффективное расходование бюджетных средств, а также на дальнейшее усиление адресной социальной поддержки населения.

Основными направлениями работы должны стать:

1. Создание на районном уровне информационной базы по предоставляемым льготам и социальным пособиям.
2. Подготовка детального перечня всех льгот, дотаций и скрытых субсидий для разных категорий населения; оценка скрытых субсидий, льгот и дотаций в  масштабах района.
3. Разработка нормативно-методической документации по введению районного критерия нуждаемости и оценке доходов семьи. В перспективе перейти к организации социальной помощи на основе «социального паспорта» малообеспеченной семьи.

Это позволит повысить обоснованность предоставления социальной помощи, оценить совокупные расходы района на социальную помощь населению во всех социально ориентированных отраслях, определить единый критерий оказания социальной помощи.

Оценка бюджетной эффективности программы

Проведение предлагаемого в программе комплекса мер не является самоцелью. Они направлены на активизацию экономической деятельности в районе, привлечение внешних ресурсов. Это должно привести к росту занятости и пополнению доходов бюджета. Конечной целью является рациональное использование бюджетных средств и привлечение дополнительных источников финансирования для улучшения условий жизни населения и формирования благоприятной предпринимательской среды.

В Программе представлены подходы к оценке экономического эффекта от программы для районного бюджета.

Количественно эффект для бюджета оценивается как:

• увеличение доходной базы бюджета за счет роста поступлений от налогов и платежей, в частности, в результате уточнения налоговой базы, а также активизации предпринимательской деятельности;
• относительная экономия расходов бюджета по конкретной статье и повышение эффективности расходов.

Разработана методика расчета эффекта по отдельным мероприятиям (жилищно-коммунальное хозяйство, реализация инвестиционных проектов, ипотечное кредитование), которые будут проводиться в течение первых двух лет с момента начала реализации программы. Расчетный минимальный экономический эффект от реализации мероприятий по данным направлениям (за 5- летний период) сравним с объемом годового бюджета района.

К сожалению, отсутствие информации не позволяет пока учесть огромный дополнительный эффект, возникающий в результате межотраслевого взаимодействия в экономике района.

Ряд мероприятий, предлагаемых в программе (разработка стратегического плана развития района, проведение правового зонирования, упорядочение системы регистрации прав на недвижимое имущество), не направлен напрямую на получение бюджетного эффекта. Они формируют необходимые условия для развития рынка земли и недвижимости и активизации инвестиционной деятельности. Их реализация приведет к росту предпринимательства и притоку инвестиций, увеличив в конечном итоге в несколько раз эффект для бюджета.

Таким образом, главный эффект от реализации программы имеет синергетический характер и связан с ее комплексностью.