Социологическое исследование "Городское управление в современной России"

13.10.2015

Фонд «Институт экономики города», реализующий в российских городах проект «Городской барометр», провел исследование в форме анкетирования по всем городам России (кроме городов федерального значения и городов Чеченской Республики) с целью изучения изменений, произошедших в сфере управления в городах в период с 1991 по 2003 гг.

Исследование было призвано решить две задачи: получить информацию о развитии управленческой сферы в российских городах; дать возможность каждому городу, участвующему в исследовании, сравнить свой уровень развития управленческой сферы с уровнем в других городах.

Результаты исследования «Городское управление в современной России». Введение.

За 10 лет, прошедших со времени принятия новой Конституции Российской Федерации, законодательно отделившей местное самоуправление от государственной власти, в российских городах накопился богатый и разносторонний опыт самостоятельного социально-экономического развития в новых условиях. Принятый в 1995 г. базовый Федеральный закон ФЗ-154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил общие принципы деятельности муниципальных образований. В частности, перечень вопросов местного значения, находящихся в ведении органов местного самоуправления, был открытым, структура органов местного самоуправления не была жестко регламентирована и т.п.

Муниципалитеты, таким образом, получили высокую степень свободы в поиске эффективных способов решения своих проблем и выборе оптимального пути развития. Однако на практике эта свобода была существенно ограничена дефицитом финансовых и имущественных ресурсов, вызванным неурегулированностью отношений между уровнями публичной власти. В этих рамках – между законодательно определенными широкими полномочиями и недостатком реальных управленческих рычагов – и шло развитие российских городов. Основным направлением развития (особенно на первых порах) была рутинная работа по осуществлению институциональных преобразований, реформированию самой системы муниципального управления.

Преимущественное внимание городов к управленческим аспектам вызвано несколькими причинами. Во-первых, новые задачи требовали новых организационных решений. Унаследованные от советской эпохи подходы к управлению городским хозяйством работали лишь в условиях плановой экономики, их было необходимо модернизировать. Далеко не всем городам отказ от советских схем дался легко, многие рудименты старых подходов сохраняются в муниципальной практике до сих пор. Во-вторых, ограниченность местных ресурсов вынуждала муниципалитеты изыскивать решения, одновременно низкозатратные и эффективные. Грамотные управленческие реформы как раз и позволяли при сравнительно небольших затратах рационально использовать ограниченные ресурсы.

Разумеется, интенсивность преобразований в разных муниципалитетах была различной. Выделились, условно говоря, «передовые» города, наиболее восприимчивые к новым веяниям и активные в плане модернизации своего управления, и города, по разным причинам «отстающие». Многое зависело от возможностей, которыми объективно располагали муниципалитеты, от среды (в широком смысле), в которой они пребывали, но велика была роль и субъективных причин разного рода. Так или иначе, можно констатировать, что за время существования института местного самоуправления в России сложилась территориально обусловленная система организации городского управления, заслуживающая изучения, систематизации и анализа.

Актуальность изучения современного состояния городского управления в России тем более велика сейчас, когда в развитии российских городов начинается принципиально новый этап. Причем наступление этого этапа определяют разнохарактерные внутренние и внешние факторы.

С одной стороны, относительная экономическая стабилизация в стране и критическая масса накопленного опыта позволили многим городам наконец переориентироваться с решения текущих проблем и проведения институциональных преобразований на стратегическое планирование своего развития. «Антикризисный» характер муниципальных программ постепенно сменяется направленностью на реализацию конкретных проектов, имеющих стратегическое значение для развития городов. Все большее распространение получают новые управленческие технологии (стратегическое планирование, мониторинг и оценка программ и т.п.) и инструменты социально-экономического развития (ипотечное кредитование, правовое зонирование и т.п.).

С другой стороны, сама система организации местного самоуправления подвергается коренному реформированию «сверху» – это касается как территориальной организации, так и полномочий муниципалитетов и взаимодействия между уровнями власти. Дальнейшее реформирование определяется принятием 6 октября 2003 г. новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ). В полном объеме закон вступит в силу 1 января 2006 г., но подготовительная работа в российских регионах идет уже сейчас.

Эти факторы могут вступить во взаимное противоречие: необходимость перестраиваться на новые принципы работы способна затормозить развитие муниципалитетов. Ситуация переходного периода предоставляет хороший повод окинуть взглядом достигнутое на сегодняшний день и попытаться заглянуть в будущее.

Прежде всего, назрела необходимость инвентаризации накопленного городами опыта в сфере управления местным развитием с акцентом на таких актуальных параметрах как информированность местных руководителей о новых управленческих технологиях и распространенность этих технологий, активность муниципалитетов на межмуниципальном уровне, техническая оснащенность администраций. Это первоочередная задача исследования. Нельзя сказать, что российское муниципальное поле прежде не попадало в центр внимания исследователей: его состоянию и проблемам был посвящен ряд обстоятельных работ, среди которых стоит, например, выделить фундаментальный труд В.Н. Лексина и А.Н. Швецова «Муниципальная Россия»[1]. Однако эти исследования, как правило, замыкались на анализе формализованных сторон организации местного самоуправления (количественный состав муниципальных образований, формы функционирования местных органов власти, положения городских уставов и т.п.). Не менее показательные неформализованные проявления деятельности муниципальных администраций (установление внешних контактов, организация планирования муниципального развития, взаимодействие с местной общественностью, внедрение новых управленческих инструментов) выпадали из поля зрения исследователей.

Один из путей выявления тенденций муниципального развития, не отражаемых официальной статистикой – проведение опроса среди представителей муниципалитетов. В качестве формы организации исследования было избрано анкетирование, позволяющее оценить состояние управления в российских городах с точки зрения самих муниципальных работников, что дает более выпуклую картину по сравнению со статистическими данными. Кроме того, метод анкетирования позволяет решить вторую задачу исследования — выяснить, как российские муниципалитеты относятся к нововведениям, предусмотренным новым Законом о местном самоуправлении, каким они видят будущий статус своих городов в новой системе (городской округ или городское поселение, не являющееся округом). В настоящее время ощущается нехватка систематизированной информации на эту тему. Между тем, отношение и готовность муниципалитетов к реформе во многом определяет перспективы их дальнейшего развития, в том числе социально-экономического.

Исследование на тему «Городское управление в современной России» было проведено в 2003—2004 гг. силами фонда «Институт экономики города» (далее ИЭГ).

Основные результаты исследования и сделанные на их основе качественные выводы о состоянии городского управления и перспективах его развития в краткой форме представлены в настоящем отчете. В подготовке отчета приняли участие специалисты ИЭГ Г.Ю. Ветров, Ю.С. Зайцева, Р.А. Попов и Н.И. Шевырова.

В исследовании приняли участие следующие города[2]: Абакан, Алексин, Ангарск, Апатиты, Арзамас, Арсеньев, Артем, Артемовский, Астрахань, Аткарск, Ачинск, Балахна, Балей, Батайск, Бежецк, Белово, Белый, Березники, Бологое, Бор, Борисоглебск, Бородино, Братск, Великие Луки, Великий Новгород, Венев, Верхний Уфалей, Верхняя Салда, Верхняя Тура, Владимир, Волгодонск, Воткинск, Вуктыл, Выкса, Гагарин, Галич, Гатчина, Горбатов, Горно-Алтайск, Горнозаводск (Пермская область), Гороховец, Гремячинск, Гусь-Хрустальный, Далматово, Десногорск, Дзержинский, Дивногорск, Димитровград, Донецк, Донской, Дрезна, Дубна, Дятьково, Ейск, Заволжье, Западная Двина, Ивангород, Ивантеевка, Ижевск, Инза, Иркутск, Исилькуль, Искитим, Йошкар-Ола, Калязин, Каменка, Каргополь, Карпинск, Кашин, Кемь, Кимовск, Кингисепп, Кинель, Кинешма, Киржач, Кириллов, Кириши, Киров (Калужская область), Кирово-Чепецк, Княгинино, Ковылкино, Козьмодемьянск, Кологрив, Комсомольск, Коркино, Королев, Костомукша, Кострома, Котлас, Котовск, Красноармейск (Саратовская область), Краснокаменск, Красноуфимск, Красноярск, Кунгур, Кушва, Кыштым, Лабытнанги, Лакинск, Лангепас, Ленск, Лермонтов, Лесозаводск, Ливны, Льгов, Магадан, Макарьев, Малоярославец, Медногорск, Миасс, Миллерово, Михайловск (Ставропольский край), Морозовск, Находка, Невельск, Неман, Нерюнгри, Нестеров, Нефтекумск, Никольское, Новая Ладога, Новоалександровск, Нововоронеж, Новодвинск, Новомичуринск, Новомосковск, Новочебоксарск, Новошахтинск, Ногинск, Обнинск, Озерск (Челябинская область), Октябрьск, Омутнинск, Онега, Оренбург, Орехово-Зуево, Орлов, Осинники, Осташков, Остров, Отрадный, Партизанск, Пермь, Петрозаводск, Петропавловск-Камчатский, Печоры, Подпорожье, Полевской, Полысаево, Приволжск, Псков, Пугачев, Пучеж, Пятигорск, Райчихинск, Ревда, Россошь, Ростов-на-Дону, Рыльск, Ряжск, Рязань, Сатка, Свободный, Северодвинск, Северск, Сельцо, Сибай, Скопин, Славянск-на-Кубани, Советск (Калининградская область), Советск (Кировская область), Сосновоборск, Сосновый Бор, Сосногорск, Среднеуральск, Стрежевой, Ступино, Суворов, Суджа, Судогда, Сызрань, Таганрог, Тайшет, Тетюши, Тихвин, Тольятти, Торопец, Троицк (Московская область), Троицк (Челябинская область), Тула, Тутаев, Тюкалинск, Усинск, Уссурийск, Усть-Кут, Уфа, Фокино (Приморский край), Чебаркуль, Чебоксары, Челябинск, Череповец, Черкесск, Чермоз, Чита, Шадринск, Шарыпово, Шарья, Шатура, Шуя, Южно-Сахалинск, Южноуральск, Юрьев-Польский, Юрюзань, Якутск, Яранск, Яровое, Ясный.

[1] Лексин В.Н., Швецов А.Н. Муниципальная Россия: Социально-экономическая ситуация, право, статистика: В 5 т. М.: Эдиториал УРСС, 2001.

[2] Следует оговориться, что некоторые из этих городов представляют (или представляли на момент проведения исследования) единое муниципальное образование с окружающим их районом. Для удобства мы, тем не менее, здесь и далее в тексте анализа будем именовать их всех «городами». В тех случаях, когда наличие в черте муниципального образования сельских территорий влияет на ответы респондентов, эта особенность будет специально оговорена.

Отчет

  Введение (Документ Word, 43 Кб)
  Глава 1 (Документ Word, 350 Кб)
  Глава 2 (Документ Word, 201 Кб)
  Глава 3 (Документ Word, 118 Кб)
  Глава 4 (Документ Word, 226 Кб)
  Глава 5 (Документ Word, 84 Кб)
  Глава 6 (Документ Word, 1816 Кб)
  Глава 7 (Документ Word, 385 Кб)
  Глава 8 (Документ Word, 289 Кб)
  Глава 9 (Документ Word, 1000 Кб)
  Главы 10-11 (Документ Word, 180 Кб)
  Глава 12 (Документ Word, 81 Кб)
  Заключение (Документ Word, 48 Кб)