Мониторинг действий Правительства Российской Федерации по выполнению Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2003 года утверждена Программа социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы) (далее именуется Программа). Итоги реализации Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы)[1] показывают, что следующие задачи, поставленные вышеупомянутым документом в социальной сфере, не были решены:

1. Не завершен начатый в 2002 году процесс перевода в форму оплаты труда и денежного довольствия натуральных льгот и выплат, установленных для отдельных категорий государственных служащих, военнослужащих и работников правоохранительных органов.
2. Не получили значимого развития действия, направленные на повышение адресности государственной социальной помощи (отмена или реформирование социальных льгот и их перевод в адресные формы помощи).
3. Не обеспечено законодательное оформление предложений по развитию системы обязательного медицинского страхования и внедрению механизмов, стимулирующих добровольное страхование здоровья и жизни.
4. Не внесен в Госдуму РФ проект закона «О специализированных государственных или муниципальных некоммерческих организациях", призванный создать условия для перехода от сметного финансирования к финансированию по факту оказания услуг в целях повышения качества и доступности социальных услуг для потребителей.

Вышеперечисленные и другие задачи предыдущей Программы (2002-2004 годы) в социальной сфере, сохраняют свою актуальность и в новой Программе (2003-2005 годы). Приоритетными направлениями деятельности Правительства РФ остаются: обеспечение устойчивого повышения уровня жизни населения, снижение социального неравенства и формирование эффективной системы предоставления социальных услуг, создающей благоприятные условия для развития "человеческого капитала".

В данном материале мы обобщаем изменения в законодательстве социального сектора, произведенные с апреля по ноябрь 2003 года.

Социальная защита населения

10 мая вступил в силу закон "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи"[2], устанавливающий общий порядок оценки среднедушевых доходов семьи и одиноко проживающего гражданина при предоставлении им государственной социальной помощи.  Во исполнение данного закона было принято постановление Правительства РФ "О перечне видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи"[3].  При расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи учитываются все виды доходов, полученные ими в денежной и натуральной форме, в т.ч. денежные эквиваленты полученных членами семьи льгот и социальных гарантий (в соответствии с разъяснениями Минтруда РФ к социальным гарантиям относятся и жилищные субсидии). В качестве доходов не учитывается: государственная социальная помощь в виде денежных выплат и натуральной помощи; единовременные страховые выплаты, производимые в возмещение ущерба, причиненного жизни и здоровью человека, его имуществу, а также ежемесячные суммы, связанные с дополнительными расходами на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию. Из дохода также исключается сумма уплаченных алиментов.

8 мая вступил в силу закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг”[4], связанный с разграничением ответственности по финансированию льгот на жилищно-коммунальные услуги, а также частично реформирующий порядок их  предоставления   для отдельных категорий граждан.  Подробнее об изменениях в области социальной защиты граждан и реформирования льгот, предусмотренных данным законом, смотри в материале «Мониторинг действий Правительства…» в марте 2003 г.

В соответствии с Планом подготовки проектов постановлений Правительства Российской Федерации, необходимых для реализации данного закона[5], Госстроем России был разработан проект постановления Правительства РФ «О предоставлении гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг». После согласования проекта  в ряде заинтересованных министерств (Минтруда РФ, Минэкономразвития РФ и Минфина РФ, Минюста РФ), документ, он  внесен на рассмотрение  в Правительство РФ. При разработке данного нормативного акта  учитывалась потребность служб, оказывающих разные виды социальной поддержки, в т.ч. жилищных субсидий, в сближении процедур по их предоставлению.

12 июля вступил в силу закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией[6]»[7], расширяющий перечень лиц, имеющих  заслуги перед государством, и которым государство предоставляет определенные социальные гарантии. Так, например, закон предоставляет право на дополнительное материальное обеспечение чемпионам Параолимпийских и Сурдоолимпийских игр. Несмотря на общую концепцию государственной социальной политики, нацеленную на введение адресных принципов в сферу социальной защиты населения, данный документ свидетельствует о намерении   Правительства РФ сохранить гарантированную социальную поддержку по категориальному признаку.

В Госдуму за последние два года различными группами депутатов были внесены три различных законопроекта, касающихся увеличения размера детских пособий.

Первый законопроект «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей[8]»[9] предусматривает увеличение размеров следующих видов пособий:

• единовременного пособия при рождении (усыновлении) ребенка с 4500 до 6000 рублей (статья 12);
• ежемесячного пособия на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет с 500 рублей (независимо от числа детей, за которыми осуществляется уход) до 600 рублей на первого ребенка, 900 рублей на второго ребенка и последующих детей (статья 15);
• ежемесячного пособия на ребенка с 70 рублей (базовый размер) до 210 рублей.

Второй законопроект «О внесении изменений в статью 17 Федерального закона «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»[10] увеличивает размер ежемесячного пособия на ребенка с 70 до 300 рублей. Кроме того, данный законопроект предлагает на 100% увеличить размер ежемесячного пособия на детей военнослужащих, проходящих службу по призыву. Это вызвано тем, что после призыва на срочную военную службу, мать фактически на два года становиться одинокой. В действующей редакции Федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" есть норма, увеличивающая размер пособия на 100% на детей одиноких матерей, поэтому супруга, призванного на срочную службу отца ребенка, становясь фактически одинокой матерью вправе рассчитывать на получения детского пособия в двойном размере.

Третий законопроект «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»[11] предлагает ежемесячное пособие на ребенка выплачивать в размере 500 рублей. Также данный законопроект предлагает увеличение пособия на каждого последующего рожденного (усыновленного) ребенка на 20 процентов, но не более 80 процентов от величины ежемесячного пособия на первого ребенка. Это значит, что второй ребенок должен получать 600 руб., третий 700 руб., четвертый 800 руб.; пятый ребенок и последующие рожденные дети должны получать 900 рублей. Кроме того, законопроект предоставляет право на получение ежемесячного пособия матерям и другим лицам, осуществляющим уход за ребенком до достижения им возраста полутора лет, в случае прекращения обучения, увольнения по собственному желанию, невозможности трудоустройства после окончания учебного заведения (действующим законодательством выплаты указанным категориям граждан не предусмотрены).

Разработка данных законопроектов обусловлена тем, что в течении более чем двух последних лет размер ежемесячного пособия на ребенка не изменялся, и его соотношение с прожиточным минимумом снизилось до 3%.  В Программе Правительства РФ (2003-2005гг) намечены пути «совершенствования системы выплаты пособий гражданам, имеющим детей», однако бюджетные последствия представленных законопроектов значительны. Так,  для первого законопроекта потребуется дополнительных расходов, выделяемых из федерального бюджета, -  104,1 млрд. руб., для второго – 67,8 млрд. руб., для третьего – 47,8 млрд.руб.

Кроме того, в Госдуму был внесен законопроект[12], предусматривающий установление с 1 января 2004 года единовременного пособия в размере 450 рублей к началу учебного года на ребенка, обучающегося в общеобразовательном учреждении, из семьи с низкими доходами, размер среднедушевого дохода в которой не превышает величины прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации. Выделение единовременного пособия вызвано необходимостью дополнительной социальной поддержки семей с детьми. Он  носит адресный характер и направлен на защиту интересов детей и подростков из малообеспеченных семей.

11 июня Госдумой, наконец, принят в первом чтении закон «О минимальных государственных социальных стандартах», внесенный в Государственную Думу еще в 2001г. и в январе 2002г. отклоненный в первом чтении. Законопроект устанавливает правовые основы и общий порядок разработки, утверждения и применения минимальных государственных социальных стандартов, обеспечивающих реализацию социальных гарантий и прав граждан на образование, охрану здоровья и медицинскую помощь, на жилище, на социальное обеспечение, на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры и на получение квалифицированной юридической помощи, закрепленных в Конституции Российской Федерации.

Согласно распоряжению Правительства РФ от 20 августа 2002 года (№1147-р) на май 2003 года было запланировано внесение в Госдуму проекта закона «Об адресной компенсации льгот по проезду на транспорте, предоставляемых по профессиональной принадлежности»[13], предусматривающего переход к адресной компенсации проезда военных и приравненных к ним лиц. Однако на ноябрь 2003 законопроект в Госдуму внесен не был.

Образование

В области развития системы образования продолжается работа, направленная на повышение качества образовательных услуг, в том числе посредством материального стимулирования научно-педагогических работников, а также по увеличению роли и участия органов исполнительной власти субъектов РФ в финансировании учреждений общего образования.

10 июля вступил в силу Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты РФ в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений»[14]. Данный закон предусматривает выделение субвенций с уровня субъекта РФ муниципалитетам для реализации государственного стандарта общего образования. По информации, предоставленной Министерством образования РФ, большинство регионов России при формировании бюджетов 2004 года ведут расчет субвенции на финансирование учреждений общего образования. В то же время, 13 регионов откладывают реализацию этого закона до 2005 года, мотивируя это тем, что именно с 2005 года вступает в силу положение закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»[15], которое вводит субвенции на  образовательные учреждения. Среди них Самарская область, Чувашская Республика, Свердловская область, Нижегородская область, Московская область, Сахалинская область и  др. Некоторые   области   и  республики  еще не  приняли  решение о  том, будут  ли  они  формировать  субвенции в  будущем  году (Республики Кабардино-Балкария, Адыгея, Тыва и др.).

9 апреля вступил в силу закон «О внесении изменений в статью 30 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании[16]»[17]. Закон увеличивает в три раза размер надбавок к должностным окладам для кандидатов и докторов наук.

Реформирование системы оплаты труда

По сведениям Минтруда РФ, работа над Концепцией реформирования системы оплаты труда работников организаций бюджетной сферы[18] на данный момент приостановлена. В начале 2004 года работа будет возобновлена и в 2005 году планируется отказ от единой тарифной сетки и переход к отраслевой системе оплаты труда.

Была проведена активная работа по решению важнейшей задачи, обозначенной в пункте 2.8 Программы социально-экономического развития на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы): поэтапное приближение минимального размера оплаты труда к уровню прожиточного минимума трудоспособного населения. Данная задача сохраняется и в Программе (2003-2005 годы)[19].

Так, с 1 октября вступили в силу федеральные законы «О внесении изменения и дополнений в Федеральный закон «О минимальном размере оплаты труда[20]»[21] и «О внесении дополнения в статью 1 Федерального закона «О тарифной ставке (окладе) первого разряда единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы»[22]»[23]. Первый закон предусматривает повышение с 1 октября минимального размера оплаты труда с 450 до 600 рублей и разрешает законодательным органам субъектов Федерации по своему усмотрению увеличивать размер МРОТ исходя из наличия собственных средств. Правда, такое право будет только у тех регионов, которые не получают дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и могут за счет собственных средств обеспечить повышение минимального размера оплаты труда. Кроме того, оговорено, что размер и сроки введения повышенного МРОТ должны в обязательном порядке пройти согласование с Правительством РФ в части, касающейся компенсации дополнительных расходов организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета. При этом региональные власти имеют право самостоятельно повышать МРОТ до того момента, когда на федеральном уровне размер МРОТ будет равен прожиточному минимуму. Второй Федеральный  закон «О внесении дополнения в статью 1 Федерального закона «О тарифной ставке (окладе) первого разряда единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы»[24]»[25]  предусматривает увеличение с 1 октября сего года тарифной ставки первого разряда Единой тарифной сетки (ЕТС) по оплате труда работников бюджетной сферы на 33%, устанавливая ее в размере 600 рублей. Последний раз эта ставка повышалась с 1 декабря 2001 года (до 450 рублей).

7 октября 2003 года Госдумой во втором чтении принят Федеральный закон «О поэтапном повышении минимального размера оплаты труда». Согласно данному законопроекту, устанавливаемое федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год среднегодовое соотношение между минимальным размером оплаты труда и определяемой в целом по Российской Федерации величиной прожиточного минимума не может быть ниже:

• в 2004 году 40 процентов
• в 2005 году 60 процентов
• в 2006 году 80 процентов
• в 2007 году 100 процентов величины прожиточного минимума трудоспособного населения.

Совершенствование механизмов социального страхования

Во исполнение принятой Программы (2003-2005гг) Правительство РФ много внимания уделяет вопросу реформирования системы  обязательного социального страхования. Так, на его заседании  23 октября были одобрены следующие подходы к реформированию системы обязательного социального страхования:

• дальнейшее развитие страховых принципов деятельности государственных внебюджетных фондов, обеспечение адекватности уровня социальной защиты размерам страховых платежей;
• создание условий для обеспечения финансовой устойчивости системы обязательного социального страхования на основе сбалансированности уровня обязательств и объема финансовых ресурсов;
• этапность реформирования системы с учетом особенностей отдельных видов обязательного социального страхования;
• создание единой информационной базы обязательного социального страхования и развитие единого персонифицированного учета во всей его системе;
• совершенствование правового регулирования системы государственного обязательного социального страхования;
• гарантирование минимального обеспечения социальных услуг;
• проведение разъяснительной работы по информированию населения о системы обязательного социального страхования.

Правительство РФ отметило необходимость взаимодействия с российской трехсторонней комиссией по социально-трудовым вопросам, возглавляемой Заместителем Председателя Правительства Г.Н.Кареловой, при проведении мероприятий по реформированию системы обязательного социального страхования. Минтруду России совместно с Минэкономразвития России, Минфином России, Пенсионным фондом Российской Федерации, Фондом социального страхования Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования с учетом состоявшегося обсуждения поручено подготовить и не позднее 1 декабря 2003 г. внести в установленном порядке в Правительство Российской Федерации план мероприятий по реформированию системы обязательного социального страхования, предусматривающий завершение соответствующей законопроектной работы до конца 2004 года.

Приняты законы, вносящие изменения и дополнения  в Федеральный Закон «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний[26]». Закон от 22 апреля[27] направлен на упорядочение взаимоотношений Фонда социального страхования со страхователями и банками при осуществлении функции контроля за своевременной и полной уплатой страховых взносов, соблюдением страхователями обязанностей по регистрации, предоставлению отчетности, а от 7 июля[28] совершенствует систему регистрации и ответственности страхователей.

2 апреля принят в первом чтении закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РФ по вопросам, связанным с осуществлением обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний». Документ предполагает усиление контроля за соблюдением норм законодательства при проведении расследования несчастных случаев на производстве (профессиональных заболеваний) и медико-социальной экспертизы застрахованных, а также недопущения возможности признания страховыми случаями событий, таковыми не являющимися. Правительство в своем отзыве на законопроект высказало надежду, что он позволит обеспечить социальную защиту застрахованных и экономическую заинтересованность субъектов страхования.

Вместе с тем, задерживается вступление в силу принятого Государственной Думой и одобренного еще в декабре 2002г. Советом Федерации федерального закона «Об обеспечении пособиями по обязательному социальному страхованию граждан, работающих в организациях и у индивидуальных предпринимателей, применяющих специальные налоговые режимы, и некоторых других категорий граждан». Документ имеет целью обеспечение принципов равных прав работающих граждан на получение гарантированных выплат по болезни и материнству и равных обязанностей работодателей по осуществлению обязательного социального страхования своих работников.  Однако на ноябрь 2003 года закон Президентом рассмотрен не был.