Внедрение персонифицированных социальных счетов

13.10.2004

Проект "Увеличение прозрачности местных бюджетов посредством использования технологии индивидуальных социальных счетов" при поддержке Фонда Форда.

Социальные счета как один из инструментов перехода к адресной социальной поддержке населения были упомянуты в Программе социально-экономического развития России до 2010 года. Однако на федеральном уровне не были определены теоретические подходы к созданию модели социальных счетов. Одним из основных разработчиков теоретической модели социальных счетов и организаторов апробирования данной модели на практике являлся Фонд «Институт экономики города» при финансовой поддержке Фонда Форда.

Проект Фонда Форда «Увеличение прозрачности местных бюджетов посредством использования технологии индивидуальных социальных счетов» был реализован на базе пилотных российских муниципалитетов в течение 2001-2004гг.

Техническое задание проекта предусматривало следующие действия:

Анализ зарубежного опыта реализации социальных программ с использованием социальных счетов или их элементов.
Решение методических проблем создания социальных счетов в российских условиях (что такое социальный счет и как он должен быть организован, предполагаемый целевой или свободный характер расходования финансовых средств с социальных счетов).
Анализ российского опыта: рассмотрение правовых аспектов реализации программы социальных счетов (исследование правовых возможностей перевода льгот в денежную форму, налоговый статус средств, поступающих на социальные счета); анализ экономических аспектов реализации программы социальных счетов (соотношение выгод от внедрения системы социальных счетов и издержек).
Внедрение проекта в выбранных пилотных муниципальных образованиях.
Оценка изменения в деятельности предприятий - поставщиков услуг с учетом снижения недофинансирования предприятий при ужесточении финансовой дисциплины местного бюджета по платежам за предоставленную услугу.
Оценка изменений качества социальных услуг.
Распространение опыта внедрения проекта.
Подготовка рекомендаций для федеральных органов власти с учетом результатов эксперимента.

Разработчики теоретической модели выделили три основные функции социальных счетов:

функцию учета;
расчетную функцию;
функцию отчетности.

Функция учета позволяла обеспечить максимально полный учет стоимостной оценки всех видов предоставляемых социальных благ (по крайней мере, тех, которые были переведены на социальные счета), и упростить взаиморасчет бюджета и производителя услуг.

Социальный счет мог служить инструментом для осуществления расчетов гражданина с предприятиями-производителями услуг посредством ранее перечисленных на социальный счет гражданина средств из бюджета. Расчетная функция социальных счетов повышала степень свободы выбора граждан, пользующихся бесплатными или субсидируемыми социальными услугами. Для реализации расчетной функции необходимо было осуществить переориентацию бюджетных потоков от предприятий - производителей услуг непосредственно гражданам. В виде социального счета гражданин получал в распоряжение инструмент, позволяющий ему выбирать как производителя услуг, так и (с определенными ограничениями) саму услугу.

Преимущества принципиально иной организации бюджетных потоков были следующие:

Повышалась ответственность органов власти перед гражданами. Не осуществить или задержать платеж в адрес гражданина «морально» и юридически было труднее, чем в адрес предприятия.
Повышалась ответственность предприятий перед гражданами. Если раньше гражданин, не получивший какую-либо определенную законом услугу, обвинял в этом представителей властей, то после введения такой системы граждане знали, кто отвечает за непредставление услуг. Если гражданин не получил выплаты, то ответственным являлась государственная или муниципальная власть. Если он получил средства из бюджета, произвел оплату своих услуг и не получил их, ответственным являлось предприятие - производитель услуг.
Повышалась прозрачность бюджетов. Ни чиновники, ни руководители предприятий не могли достичь с гражданами закулисных договоренностей. Общественный контроль со стороны заинтересованных граждан исключал нецелевое использование бюджетных средств, возможное при перечислении средств на счета предприятий.
Улучшалась ситуация в финансовой сфере. Бюджет не смог рассчитываться с населением векселями, зачетами и иными суррогатами. Тем самым, в расчетной системе возрастала доля «живых» денег и, соответственно - платежная дисциплина.
Улучшалось экономическое состояние предприятий-производителей услуг. Население являлось более надежным плательщиком, чем бюджет. Даже если граждане не осуществляли платежи или осуществляли их не вовремя, предприятия смогли легко отстоять свои права в административном или судебном порядке. С органами власти, которые осуществляли управление бюджетными потоками, это было сделать невозможно. Если органы власти полностью выполняли свои обязательства перед гражданами, то в значительной степени решалась проблема выпадающих доходов предприятий-производителей услуг, возникающих при обслуживании льготных категорий граждан.
Повышалось чувство гражданской ответственности населения. Граждане лучше осознавали, какой объем бюджетных средств они получают, и на что они расходуются.
Повышалась свобода граждан в выборе общественных услуг. Граждане, имеющие право на бесплатное получение какого-либо вида бюджетной услуги (например, бесплатное зубопротезирование в поликлинике по месту прописки), получив выплаты из бюджета, смогли выбирать производителя данной услуги по своему усмотрению или даже саму услугу с определенными ограничениями.

В качестве средства отчетности социальные счета должны были накапливать информацию обо всех трансакциях. В частности, это позволяло владельцу счета оценить величину бюджетных затрат на предоставление ему социальных благ, что, как мы надеялись, повысит его чувство гражданской ответственности. Включить в процесс контроля качества предоставления услуги.

В целом в модели под «социальным счетом» подразумевался расчетный счет гражданина в кредитной организации, открываемый им по договору с организацией и органами, обеспечивающими социальные выплаты, и служащий как для перечисления на него любых социальных выплат, причитающихся гражданину из бюджетов разного уровня; так и для расчета гражданина с предприятиями, организациями и учреждениями, предоставляющими социальные и жилищно-коммунальные услуги.

Практическое внедрение

Различные аспекты модели социальных счетов были внедрены в трех пилотных муниципалитетах: Арзамасе Нижегородской области, Красноармейске Московской области и Магадане (скачать краткий отчет, .pdf, 572Кб).

Помимо названного проекта, Фонд «Институт экономики города» реализовал смежный проект по теме социальных счетов в области ЖКХ при поддержке Агентства международного развития (США).

Оба проекта были нацелены на реализацию различных аспектов теоретической модели и оттачивание технологии социальных счетов.

Краткий отчет об информационном сопровождении проекта (.pdf, 672Кб)