11 апреля мне довелось быть свидетелем очень важного события в жизни российского местного самоуправления - создания Союза представительных органов местного самоуправления муниципальных образований РФ. К сожалению, не только желание обмениваться опытом и объединять усилия в развитии муниципалитетов стало мотивом создания такого союза. Одна из главных причин - сплочение перед лицом опасностей, грозящих местному самоуправлению в связи с неумолимой государственной реформой. Дух встречи был воинственным, а ее наиболее подходящий лозунг - защита местного самоуправления. Не случайно, большую часть времени на встрече в Воронеже представители городов обсуждали проект закона "Об общих принципах организации местного самоуправления".
Позиция нашего Фонда по данному проекту закона известна, она была озвучена и на комиссии Козака, и в Государственной Думе РФ, и в СМИ. Действительно, местное самоуправление (МСУ) нуждается сейчас в защите, несмотря на конституционные гарантии. Читая проект закона, трудно избавиться от мысли, что это не закон, не реформа местного самоуправления, а обвинительный акт. Вердикт мягкий, отеческий такой, что, мол, не справилось МСУ со своей миссией по своей недоразвитости и порочности. Эксперимент не удался, поиграли, и хватит, пора наводить порядок. И вот таким обвинительным пафосом, который лежит в корне всей государственной идеологии реформы МСУ, пропитан весь новый закон. И именно такое отношение государства к МСУ породило многие нелепости и опасности, затесавшиеся в проект закона: начиная с нескольких противоречий Конституции страны и заканчивая огромными рисками политическими и экономическими, которыми неизбежно сопровождается в нашей стране передел собственности, территории, финансовых потоков, ресурсов. Так вот хочется возгласить, что государственный суд над местным самоуправлением неправеден.
Во-первых, осудили рано. МСУ - это такой институт на вырост. Его нельзя взять и построить. Его можно вырастить, создав благоприятные условия для его роста. Очень мало времени у нас прошло, чтобы судить о МСУ. Согласитесь, 7 лет - это очень мало. Многие проблемы, которые не способны решить органы местного самоуправления сейчас - это во многом болезни роста, которые лечатся, но медленно, по мере постепенной эволюции МСУ. А МСУ может развиваться только в связке с такими сверхмедленными процессами, как рост гражданских инициатив, социальная активность граждан, экономическое развитие страны, наконец, накопление опыта муниципальных служащих в городском управлении. Но вот этого никак не понимают. Это Карлсон из известной сказки, если помните, посадил персиковую косточку, а потом в нетерпении каждый день выкапывал ее и смотрел, насколько она выросла. Вот так же и государство выкапывает каждый день МСУ и ждет от него при этом какой-то отдачи, саморазвития. Не дали пока еще МСУ финансовых, экономических шансов, чтобы себя проявить.
Во-вторых, осудили узко, опираясь не на лучшие практики работы местных властей, а на худшие. Ведь есть сейчас, несмотря ни на что, успешные практики управления на местах. По-разному, но налаживаются отношения с бизнесом, только-только многие города задумались о планировании своего развития, только-только начали устанавливаться человеческие правила общения с инвесторами, появляются и тиражируются очень полезные эксперименты, например, конкурсы социальных проектов. Но все это тонет в критике по поводу ЖКХ и низкого качества управления.
В-третьих, государством игнорируется общественная важность института самоуправления. Ответственность органов МСУ перед государством выступает впереди их ответственности перед населением. Вместо того, чтобы создавать хорошие условия, упрощают жизнь под свои административные возможности. Посмотрите: самые частые слова в законе - упорядочить, разграничить, унифицировать, упростить, выровнять, закрепить - вот главная лексика. Почти нет, кстати, слов исконно самоуправленческих - партнерство, кооперация, разнообразие, многоукладность жизни, вовлечение граждан.
И вообще МСУ, как и федеративная система в целом - это ведь не конечная ситуация, застывшая картинка, забетонированная законами. Это процесс, под который законы должны подстраиваться.
Нет же, государством проповедуется выравнивание, уравниловка муниципалитетов во всем. Во-первых, территориальное выравнивание, что крайне вредно для нашей огромной страны, которая объелась пространством, с ее огромными контрастами местной жизни, неравномерностью развития. Приводить правила жизни очень разных муниципалитетов к общему знаменателю в соответствии с какими-то железобетонными критериями (людность, физическая доступность, налоговый потенциал и т.д.) - это просто верх неэффективности. Раз нет у тебя своей социальной инфраструктуры в полном спектре - не быть тебе городским округом. Способен - не способен ты исполнять эти функции - не важно. И наоборот, раз ты соответствуешь критериям округа - изволь, выполняй функции соответствующие, независимо от того, хочет - не хочет этого твое население.
Кстати, по этим железобетонным, универсальным для всех мест критериям, статус городских округов могут не получить 36 региональных столиц (40% от их общего числа). Они ведь являются районными центрами и вся инфраструктура, обслуживающая прилегающие к ним сельские районы, находится на территории этих городов, что Статья 11 проекта закона не допускает. Эти риски велики даже для больших городов: сюда попадают Иркутск, Липецк, Оренбург, Пенза, Рязань, Тюмень, Саратов, Хабаровск, Ярославль. И даже миллионеры - Омск, Новосибирск. Бюджет крупного города "размазывается" на окружающую сельскую местность. Вопрос присвоения территориального статуса решают региональные власти - удобный, кстати, рычаг для управления неуступчивыми мэрами. И вообще города с населением в несколько сот тысяч человек будут иметь одинаковые права с поселениями в несколько сотен человек.
Еще одна "географическая" беда. Да, мы согласны, это очень хорошо, что право на местное самоуправление доводится до каждого, до тех регионов, где его сейчас нет. Но с другой стороны, поселенческие функции МСУ навязываются тем поселениям, которые вовсе их не хотят и не просили. Мы много работаем сейчас в Томской области и на ее примере можно спрогнозировать нелепость данного положения закона. Огромные на сегодняшний день по территории районы области будут дробиться на 3 - 4 части (по той же Статье 11 проекта закона прописываются жесткие критерии транспортной доступности муниципальных образований и прочего). Роль административных центров получат около десятка маленьких поселочков. При этом по нашим опросам где 50, а где и 75% населения этих поселочков мечтает оттуда уехать.
Ведь дело в том, что нам в наследство досталась неправильная, исковерканная система расселения. В советской экономике размещение производства бежало впереди размещения людей. Заводы ставились в чистом поле, а то и в болотах. Создана искусственная система расселения, которая изо всех сил тормозит региональное экономическое развитие. Поддерживать сегодня эту систему стоит огромных денег. Существует множество населенных пунктов, куда бизнес по своей воле никогда не придет. Люди оттуда хотят уехать как можно скорее. Но по закону эта сетка поселений, напротив, цементируется. А может быть, было бы правильнее вместо того, чтобы строить там здание администрации раздать эти деньги людям, чтобы они смогли оттуда уехать? Нет. Закон эту систему, наоборот, консервирует, упрочняет, накачивая полномочиями абсолютно неперспективные и во всех смыслах несостоятельные поселения. И таким образом новые правила будут сильно сдерживать и мобильность населения, и конкуренцию городов за инвестиции, за рабочую силу. Дельной инфраструктуры в этих пунктах нет - следовательно, нужны колоссальные инвестиции на организацию там местной администрации. Цена реформы взлетает.
То же самое с финансовым выравниванием, которое сохраняется. Весь разговор не о расширении фискальной автономии мест, а о сложной и естественно непрозрачной системе перераспределения доходных излишков. Отсюда вытянется целая вереница проблем. Прежде всего, как и прежде с городов-доноров будут состригаться доходные излишки в пользу слаборазвитых мест. Это полностью обнуляет их желание зарабатывать больше. Городам не выгодно зарабатывать и сейчас, и после закона это сохранится. А ведь именно города, большие и средние являются сегодня локомотивами экономического развития регионов. Упадет их инвестиционная привлекательность, потому что инвестору интереснее общаться с тем, кто реально может распоряжаться своими доходами и ресурсами.
Мы занимаемся этой проблемой давно и сделали несколько просчетов последствий принятия этого закона для муниципалитетов если принять во внимание все его параметры - по людности, межбюджетные потоки и прочее. Расчеты просты. Вот лишь несколько цифр:
- По нашим прогнозам число муниципальных районов в соответствии с новыми правилами составит где-то 2300 единиц, что в 1,6 раза больше сегодняшнего числа муниципалитетов районного типа.
- Численность муниципальных чиновников вырастет с 550 тыс. чел. сегодня до 1,4 млн. чел.
- Если сейчас на 1000 жителей у нас приходится где-то по 3,5 муниципальных чиновника, то будет по 10 человек.
- Если сейчас доля муниципальных расходов на содержание местного самоуправления составляет в среднем 6,6%, то будет 16,5%.
Говоря о новом законе, конечно же, хочется его критиковать. Уж больно благодатным полем для критики он является. Но критиковать-то в значительной степени уже поздно. Он уже принят в первом чтении, что исключает дискуссии о его концептуальных основах. Поэтому и в своем выступлении перед главами представительных органов в российских городах я больше сосредоточился не на критике, а на том, к чему нам нужно быть готовым после принятия закона и как вовремя и резко реагировать на подобные государственные проекты в будущем (а они, несомненно, появятся). Единственная, на наш взгляд, "лазейка", интервал для маневра, - это разделы, касающиеся определения доходных источников, в законе прописаны только общие принципы их формирования и поэтому все хотят поправок в налоговый и бюджетный кодексы. И вот от того, какими будут эти поправки и будет зависеть все. В первую очередь, что будет доминировать в структуре местных доходов - трансферты или собственные доходы.
Хочется пожелать новоиспеченному межмуниципальному Союзу стать органом общественного иммунитета ко всем инициативам, не отвечающим интересам местного самоуправления. Пока еще формы организации местной власти в нашей стране многообразны, но и проблемы и интересы общие. Успехов!
