Новое в законодательстве в части опеки и попечительства

Деятельность органов опеки и попечительства, связанная с правовой и социальной защитой нуждающихся в этом граждан, всегда жестко регламентировалась семей­ным и гражданским законодательством, подзаконными актами Правительства РФ, Минобразования России, Минздравсоцразвития России, в ряде случаев МВД России и другими федеральными ведомствами. Органы местного самоуправления, включен­ные в этот процесс нормами Семейного кодекса РФ, обязаны были лишь исполнять федеральное законодательство и отслеживать его исполнение другими лицами на своей территории в интересах несовершеннолетних или граждан, признанных судом недееспособными. Однако последние изменения российского законодательства полностью трансформировали сложившуюся модель разграничения полномочий в данной сфере

Федеральный закон от 29.12.06 №258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные ) законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий"(далее - Федеральный закон № 258-ФЗ) внес из­менения в Семейный кодекс РФ (далее - СК РФ), Федеральные законы от 06.10.99 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнитель­ных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 06.10.03 № 131 -ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"(далее - Федеральный закон № 131 -ФЗ). Суть данных изменений сводится к следующему:

• с 1 января 2008 г. полномочие по осуществлению опеки и попечительства перево­дится в разряд государственных и возлагается на исполнительные органы государ­ственной власти субъектов РФ;
• для органов местного самоуправления всех типов вводится единая правовая кон­струкция «органы местного самоуправления имеют право на "участие в осущест­влении деятельности по опеке и попечительству"».

Данная правовая конструкция вынесена за рамки обязательных к исполнению во­просов местного значения и внесена в специальную статью, введенную Федеральным законом № 258-ФЗ для всех государственных полномочий, для которых существует иной режим исполнения, отличный от норм гл. 4 "Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями "Федерального закона № 131-ФЗ. Данный особый режим заключается в том, что органы местного самоуправления любого типа могут осуществлять перечисленные в ст. 14.1,15.1 и 16.1 государственные полномочия исключительно за счет средств местных бюджетов. Однако это норма не является передачей государственных полномочий, т. к. не обязывает органы местного самоуправления совершать какие-либо действия, а лишь дает им право самостоятельно принимать реше­ние. В настоящей статье мы не будем давать правовую оценку данной нормы с точки зрения чистоты разграничения полномочий. В задачи статьи входит лишь методическое обеспечение полномочия по опеке и попечительству, а также его перевода в "право участия в осуществлении деятельности по опеке и попечительству" если органы местно­го самоуправления примут такое решение после 1 января 2008 г.

Осуществление полномочия по опеке и попечительству в течение 2007 г.

Опека (попечительство) - это одна из форм охраны прав и интересов тех граждан, которые не в состоянии самостоятельно осуществлять свои права и исполнять обязан­ности (недееспособных или не полностью дееспособных граждан).

Отношения в сфере опеки и попечительства регулируются нормами международ­ного права, Конституцией РФ, гражданским и семейным законодательством. Гражданское законодательство устанавливает понятие опеки (попечительства), основания ее возник­новения и прекращения, определяет основные права и обязанности опекунов (попечи­телей). Этим вопросам посвящены ст. 31-40 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ). В семейном законодательстве различным формам воспитания детей, оставшихся без по­печения родителей (в т. ч. опеке и попечительству), посвящен весь четвертый раздел (ст. 47-155 СК РФ).

Под опекой федеральное законодательство подразумевает вид правовой по­мощи, устанавливаемой в целях защиты интересов несовершеннолетних либо граждан, признанных в судебном порядке недееспособными вследствие психи­ческого расстройства. При этом назначенный опекун (физическое лицо) является законным представителем подопечного и может совершать от его имени все юри­дически значимые действия. Попечительство отличается от опеки более мягкой формой воздействия.Это вид правовой помощи несовершеннолетним (в возрасте от 14 до 18 лет), а также гражданам, ограниченным судом в дееспособности вследствие зло­употребления спиртными напитками или наркотическими средствами. Попечитель (фи­зическое лицо) оказывает гражданам, находящимся на попечении, содействие в осуще­ствлении своих прав и исполнении обязанностей, а также в охране их от злоупотреблений со стороны третьих лиц.

В Федеральном законе № 131 -ФЗ полномочие по опеке и попечительству по-разно­му определено для муниципальных районов (городских округов) и поселений. Для му­ниципальных районов (городских округов) это просто как опека и попечительство (п. 13 ст. 15, п. 21 ст. 16). В подобной формулировке органы местного самоуправления муници­пального района (городского округа) при исполнении данного полномочия могут осу­ществлять две основные функции: в муниципальное образование само в лице своих органов является опекуном (попе­чителем) нуждающихся в этом граждан; в муниципальное образование в лице своих органов правомочно назначать опекуна (попечителя) нуждающимся в этом гражданам.

Для поселений Федеральным законом №131 -ФЗ данный вопрос местного значения существенно сужен. Поселения в лице своих органов в течение 2007 г. могут лишь оказывать содействие в установлении в соответствии с федеральным законом опеки и по­печительства над нуждающимися в этом жителями поселения (п. 16 ст. 14).

В регламентирующих правоотношения опеки и попечительства правовых нормативных актах (Конституции РФ, Гражданском и Семейном кодексах РФ) не оп­ределен круг вопросов, очерчивающий содействие в установлении опеки. В разных муниципальных образованиях может быть свой перечень. Однако совершенно четко определено, что органы местного самоуправления поселений не в праве выступать в роли опекунов и попечителей; самостоятельно устанавливать опеку (попечи­тельство) над нуждающимися в этом гражданами и представлять интересы опе­каемых лиц в судебных инстанциях (в т. ч. выступать в их защиту).

К функциональным обязанностям органов опеки и попечительства муниципальных районов (городских округов) в течение 2007 г. можно отнести следующие вопросы:

В области гражданских правоотношений органы опеки и попечительства муни­ципальных районов (городских округов) имеют право:

• назначать опекунов и попечителей (п. 1 ст. 35 ГК РФ);
• назначать помощника совершеннолетнему дееспособному лицу, которое по состоя­нию здоровья не может осуществлять и защищать свои права и исполнять обязан­ности в соответствии со ст. 41 ГК РФ;
• самостоятельно исполнять функции опекуна (попечителя) в отношении тех лиц, над которыми опека или попечительство не установлены своевременно (п. 1 ст. 35 ГК РФ), а также нести имущественную ответственность в предусмотренных законом случаях за действия этих лиц (ст. 1073,1074,1076 ГК РФ);
• выступать в судебных органах как за расширение дееспособности (эмансипацию) несовершеннолетних (ст. 27 ГК РФ), так и за ограничение права несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет самостоятельно распоряжаться своими доходами (п. 4 ст. 26 ГК РФ);
• подавать заявление о регистрации найденного (подкинутого) ребенка в порядке, предусмотренном ст. 19 Федерального закона "Об актах гражданского состояния"*; 0 осуществлять контрольные функции в отношении соблюдения прав опекаемых, на­ходящихся на попечении граждан (п. 3 ст. 34 ГК РФ); освобождать и отстранять опе­кунов и попечителей от исполнения ими своих обязанностей (ст. 39 ГК РФ);  давать согласие на психиатрическое освидетельствование несовершеннолетнего и помещение его в психиатрический стационар; принимать решение о помещении несовершеннолетних и недееспособных лиц в психоневрологическое учреждение для социальной реабилитации (п. 2 ст. 23 Закона РФ "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании**);
• контролировать условия содержания, воспитания и образования детей, находящих­ся в лечебных, воспитательных и иных учреждениях, защищать права выпускников данных учреждений (ст. 147 СК РФ);
• давать в установленном порядке согласие на перевод детей-сирот и детей, остав­шихся без попечения родителей, из одного образовательного учреждения в другое либо на изменение формы обучения до получения ими основного общего образо­вания, а также на исключение таких лиц из любого образовательного учреждения; в т. ч. давать согласие на зачисление несовершеннолетних в качестве воспитанников в воинские части (ст. 16 п. 3 ст. 24 "Об основах системы профилактики безнадзорно­сти и правонарушений несовершеннолетних"*);
• контролировать выезд детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на новое место жительства, в т. ч. за границу; а также их регистрацию по новому месту пребывания (п. 2 ст. 8 Федерального закона от 21.12.96 № 159-ФЗ"О дополни­тельных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без по­печения родителей" (ст. 20 Федерального закона от 15.08.96 № 114-ФЗ"О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию"). В области имущественных прав органы опеки и попечительства муниципальных районов (городских округов) имеют право:
• давать разрешение на совершение опекуном (дачу согласия попечителем) сделок, влекущих уменьшение имущества подопечного (п. 2 ст. 37 ГК РФ);
• давать согласие на отчуждение жилого помещения, в котором проживают несовер­шеннолетние члены семьи собственника (п. 4 ст. 292 ГК РФ), а также согласие на обмен жилых помещений в случаях, предусмотренных п. 4 ст. 72 Жилищного кодекса РФ;
• определять кандидатуру доверительного управляющего имуществом подопечного и заключать с ним договор доверительного управления имуществом подопечного (п.1 ст.38 ГКРФ);
• подыскивать доверительного управляющего имуществом лица, признанного судом безвестно отсутствующим, и заключать с ним договор доверительного управления (ст. 43 ГК РФ);
• нести имущественную ответственность за вред, причиненный по вине органов местно­го самоуправления имуществу или личности подопечного лица (ст. 16 и 1069 ГК РФ);
• предъявлять в суд иски о признании недействительными или о применении послед­ствий недействительности сделок, совершенных подопечными или от имени подо­печных (ст. 171 ГКРФ);
• уведомлять в течение 5 дней налоговые органы по месту жительства об установлении опеки над физическими лицами, признанными судом недееспособными; об опеке, попечительстве и управлении имуществом малолетних и иных несовершеннолетних физических лиц; физических лиц, ограниченных судом в дееспособности; дееспо­собных физических лиц, над которыми установлено попечительство в форме патро­нажа; физических лиц, признанных судом безвестно отсутствующими, а также о по­следующих изменениях, связанных с указанной опекой, попечительством или управлением имуществом (п. 5 ст. 85 Налогового кодекса РФ);
• оформлять договоры о передаче жилья в собственность ребенка в порядке прива­тизации или давать согласие несовершеннолетним в возрасте от 14 до 18 лет на такое оформление в случаях, предусмотренных (ч. 3 ст. 2 Закона РФ"О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"**).

В области семейных отношений органы опеки и попечительства муниципальных районов (городских округов) обязаны:

• сохранять право ребенка на воспитание в семье (ст. 54 СК РФ) и защищать права и интересы несовершеннолетних (ст. 56 СК РФ);
• при непосредственной угрозе жизни ребенка или его здоровью участвовать в при­нудительном исполнении решений, связанных с отобранием ребенка у родителей или у других лиц, на попечении которых он находится (п. 2 ст. 79 СК РФ), и обеспечить его временное устройство (ст. 77 СК РФ);
• производить обследование условий жизни ребенка и лица (лиц), претендующего на его воспитание; представлять суду акт обследования и основанное на нем заключе­ние по существу спора (п. 2 ст. 78 СК РФ);
• предъявлять в суд иски о лишении и об ограничении родительских прав (ст. 70,73 СК РФ), иски об отмене усыновления (ст. 142 СК РФ);
• рекомендовать опекуну (попечителю) ребенка способы воспитания (п. 1 ст. 150 СК РФ);
• обязывать опекуна (попечителя) не препятствовать общению ребенка с отдельно проживающим родителем и другими родственниками (п. 1 ст. 55, ст. 8 СК РФ, а также п. 1 ст. 56, ст. 67 СК РФ), давать согласие на контакты ребенка с родителями, ограни­ченными в родительских правах (ст. 75 СК РФ);
• разрешать разногласия, возникающие между несовершеннолетними родителями и опекуном их ребенка (п. 2 ст. 62 СК РФ);
• сохранять интересы ребенка и его право при перемене имени, фамилии (п. 4 ст. 57, ст. 58,59 СК РФ);
• разрешать разногласия между родителями ребенка по поводу его воспитания и об­разования (п. 2 ст. 65, п. 1 ст. 78 СК РФ), назначать представителя для защиты прав и интересов детей (п. 2 ст. 64 СК РФ);
• участвовать в рассмотрении судом дел о признании недействительным брака, за­ключенного с лицом, не достигшим брачного возраста, а также с лицом, признанным судом недееспособным (п. 2 ст. 28 СК РФ);
• участвовать в рассмотрении судом дел о порядке осуществления родительских прав родителем, проживающим отдельно (п. 2 ст. 66 СК РФ), о восстановлении в родитель­ских правах (ст. 72 СК РФ); об установлении усыновления (ст. 125 СК РФ) и о его отме­не (ст. 140 СК РФ);
• давать суду заключение об обоснованности усыновления и его соответствии инте­ресам усыновляемого ребенка, давать согласие на усыновление ребенка (ст. 125, 129, п. Зет. 48 СК РФ);
• выявлять детей, оставшихся без попечения родителей, вести их учет, выбирать фор­му устройства детей, оставшихся без попечения родителей, а также осуществлять последующий контроль за условиями их содержания, воспитания и образования (ст. 121 СК РФ);
• подбирать приемных родителей, заключать договор о передаче ребенка в приемную семью (ст. 151 СКРФ) и исполнять обязанности, установленные данным договором, принимать меры по расторжению договора в необходимых случаях, а также контро­лировать исполнение приемными родителями своих обязанностей;
• предъявлять в суд иски о взыскании с родителей (одного из них) алиментов на со­держание ребенка (п. 3 ст. 80 СК РФ), предъявлять иски о признании недействитель­ными соглашений об уплате алиментов несовершеннолетним или совершеннолет­ним недееспособным членам семьи в соответствии со ст. 102 СК РФ;
• осуществлять назначение и выплату опекуну (попечителю) денежных средств на содержание подопечных детей (п. 5 ст. 150 СК РФ, а также приказ Минобрнауки Рос­сии от 19.08.99 № 199*).

Исполнение полномочия на уровне поселений

Из представленного перечня функциональных обязанностей органов опеки и попечительства муниципальных районов (городских округов) органы местного самоуправления поселений реально, не нарушая положений российского зако­нодательства, в качестве содействия установлению опеки и попечительства в течение 2007 г. могут взять на себя следующие функции:

в области гражданских правоотношений

• содействовать органам опеки и попечительства муниципального района в подаче заявления о регистрации найденного (подкинутого) ребенка в порядке, предусмот­ренном ст. 19 Федерального закона "Об актах гражданского состояния"*; 
• по соглашению с органами опеки и попечительства муниципального района кон­тролировать соблюдение прав (в т. ч. имущественных) опекаемых, находящихся на попечении граждан (п. 3 ст. 34 ГК РФ); 

в области семейных отношений

• по соглашению с органами опеки и попечительства муниципального района осуще­ствлять наблюдение за сохранением прав ребенка, переданного на воспитание в семью (ст. 54 СК РФ), и содействовать защите прав и интересов несовершеннолет­них (ст. 56 СК РФ);
• при непосредственной угрозе жизни ребенка или его здоровью участвовать в при­нудительном исполнении решений, связанных с отобранием ребенка у родителей или у других лиц, на попечении которых он находится (п. 2 ст. 79 СК РФ), и обеспечить его временное устройство (ст. 77 СК РФ);
• по соглашению с органами опеки и попечительства муниципального района произ­водить обследование условий жизни ребенка и лица (лиц), претендующего на его воспитание, и представлять органу опеки и попечительства акт обследования для формирования органами опеки и попечительства заключения по существу спора для судебного рассмотрения (п. 2 ст. 78 СК РФ);
• выявлять детей, оставшихся без попечения родителей, вести учет таких детей, пред­лагать органам опеки и попечительства формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, а также по соглашению с органами опеки и попечительства осуществлять последующее наблюдение за условиями их содержания, воспитания и образования (ст. 121 СК РФ);
• подбирать и рекомендовать органам опеки и попечительства муниципального рай­она приемных родителей для заключения с ними договора о передаче ребенка в семью (ст. 151 СК РФ), а также по соглашению с органами опеки и попечительства муниципального района осуществлять наблюдение за исполнением обязанностей приемными родителями. Следует обратить внимание на то, что употребленное в данном тексте выражение "по соглашению с органами опеки и попечительства" не означает соподчинения специа­листов, осуществляющих в поселении функции содействия в установлении опеки и по­печительства, органам опеки муниципального района. Органы местного самоуправления поселения вполне самостоятельны в своих действиях, однако в таком специфическом вопросе, как опека и попечительство, жестко регламентированном федеральным зако­нодательством, целесообразно, чтобы органы местного самоуправления поселений оговаривали с муниципальным районом круг функциональных вопросов данной сферы, в котором поселения готовы участвовать.

Определить объем необходимого финансирования для осуществления пол­номочий по содействию установлению опеки непросто. На наш взгляд, обязатель­ными в этом случае являются только расходы на содержание специалиста, который осу­ществлял бы данное содействие, а также на расходные материалы для выполнения закрепленных функциональных обязанностей. Обеспечение ребенка временным приютом в случае санкционированного изъятия из семьи при наличии угрозы его физическому или психическому состоянию; транспортировка к месту постоянного определения по решению органов опеки и попечительства муниципального района; предоставление в случае необходимости одежды и средств гигиены до момента определения на постоян­ное жительство в детские специализированные учреждения или под опеку* - все это должно осуществляться за счет переданных поселению в рамках заключенного соглаше­ния средств бюджета муниципального района.

Выявление граждан, не имеющих родственников и нуждающихся в помещении в ста­ционарное государственное учреждение социальной и психологической реабилитации, судебное установление их недееспособности, транспортировка и разовая социальная поддержка также финансируются органами опеки и попечительства муниципального района, поскольку ответственность государственного учреждения за таких граждан, как правило, наступает лишь после их приема в него.

Вместе с тем исходя из формулировки вопроса местного значения поселения как "содействие установлению опеки и попечительства"при наличии собственных средств и доброй воли органы местного самоуправления поселений также могут участвовать в софинансировании перечисленных вопросов в оговоренных с муниципальным районом пределах функциональных обязанностей своего специалиста.

Осуществление полномочия по опеке и попечительству с января 2008 г.

С января 2008 г. полномочие по опеке и попечительству становится государственным полномочием.

Вместе с тем понятно, что данное полномочие должно быть наиболее прибли­жено к населению, т. к. выявление детей и недееспособных граждан, попавших в трудные жизненные обстоятельства и нуждающихся в защите и поддержке, про­ще осуществлять по месту жительства. В этой связи возможны два варианта решения вопроса:

• передача законом субъекта РФ государственного полномочия по опеке и попечи­тельству органам местного самоуправления с соответствующими субвенциями на его осуществление;
• либо создание государственных территориальных органов по опеке и попечитель­ству на территории муниципальных образований.

В первом случае для муниципальных подразделений по опеке и попечительству ни­чего не меняется, во втором случае они должны будут переведены в статус государственных  служащих. В государственную собственность при этом передаются вся имеющаяся в орга­нах архивная документация, а также движимое и недвижимое имущество, закрепленное за органами опеки и попечительства для осуществления их функциональных обязанностей. В чем же заключается "участие в осуществлении деятельности по опеке и попечитель­ству" для органов местного самоуправления? На наш взгляд, здесь могут быть любые дей­ствия органов местного самоуправления в помощь государственным органам: помощь в материально-техническом обеспечении органов, помощь в выявлении несовершенно­летних или нуждающихся в опеке (попечении) граждан, помощь в обеспечении защиты несовершеннолетнего или опекаемого гражданина, сохранении их имущества и другие действия. Важно только, чтобы эти действия осуществлялись в помощь органам опеки, а не подменяли органы опеки.

Журнал "Практика муниципального управления"