Проблемы и перспективы комплексного социально-экономического развития муниципальных образований России

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуп­равления в Российской Федерации» (далее — Закон) определил новое российское поле муниципального раз­вития, реализация Закона идет полным ходом, и уже можно сделать определенные выводы о практике его применения.

Безусловно, новый закон имеет ряд положитель­ных сторон с точки зрения социально-экономического развития на местном уровне. Полная реализация кон­цепции Закона позволит впервые четко разграничить полномочия разных уровней власти, решить застаре­лую проблему так называемых нефинансируемых ман­датов, возложенных на органы местного самоуправле­ния. Закон четко определяет (п. 3. ст. 18), что ни феде­ральные, ни региональные законы не могут содержать положений, определяющих объем расходов, осуще­ствляемых за счет средств местных бюджетов. Строго говоря, государственные органы не могут устанавли­вать нормы и нормативы по расходным обязательствам муниципальных образований. Все нормативы по хозяй­ственной деятельности в рамках своих полномочий муниципалитеты разрабатывают сами.

Четче, чем ранее, прописан в Законе порядок наделения органов местного самоуправления от­дельными государственными полномочиями (ст. 19). Теперь законодательные акты, содержащие пере­чень обязательств по передаваемым полномочиям, должны содержать и порядок расчета субвенций на их исполнение, а также перечень имущества (мате­риальных средств), необходимого для исполнения полномочий.

В Законе продекларированы направления укреп­ления экономической основы местного самоуправле­ния как в части имущественного комплекса, так и в части гарантий муниципальным образованиям по фор­мированию местных бюджетов и инструментов муни­ципального социально-экономического развития. Пре­дусмотрены самостоятельность в формировании про­грамм и планов социально-экономического развития и местных бюджетов, возможность осуществления муни­ципальных заимствований и межмуниципального со­трудничества, закрепление собственной доходной базы муниципальных образований в виде местных на­логов и доли регулируемых налогов.

Однако одновременно новый Закон расширяет границы вмешательства государства в решение воп­росов местного значения, создавая неоправданные барьеры на пути именно самостоятельному поиску направлений и путей социально-экономического раз­вития.

Так, при формировании территориальной органи­зации местного самоуправления субъекту Федерации предоставлено полное право устанавливать границы муниципальных образований в соответствии с соб­ственными представлениями об экономической целе­сообразности развития территории. Возник конфликт интересов бывших городов регионального значения, не получивших при установлении новой системы тер­риториального устройства региона статус городских округов и утративших таким образом часть полномо­чий, а с ними — инвестиционную привлекательность и возможности самостоятельного экономического раз­вития. Всего в ходе реформы около 100 городов регио­нального значения (Шелехов, Ангарск, Гатчина, При-озерск и др.) стали городскими поселениями, т.е. муни­ципальными образованиями, аналогичными по набору полномочий сельским поселениям. Руководство субъектов РФ аргументируют эти шаги необходимо­стью финансово подкрепить экономически слабые сельские районы.

Не до конца выдержан в законе принцип ответ­ственности государства за передачу государствен­ных полномочий на нижестоящий уровень. В случае нарушения государством принципов передачи пол­номочий, обозначенных в ст. 19, органы местного самоуправления обязаны их исполнять в объеме вы­деленных средств и далее опротестовывать в судеб­ном порядке. Отказаться от исполнения ненадлежа­щего переданного полномочия они могут только по решению суда.

Межбюджетные отношения в целом работают на снижение финансовой автономии и, следовательно, ограничение экономической самостоятельности му­ниципальных образований. В новом Федеральном Законодательстве для исполнения соответствующего объема полномо­чий для каждого типа муниципальных образований. По некоторым оценкам, в итоге более 90% муници­пальных образований станут дотационными, что отри­цательно скажется на их способностях к экономиче­скому развитию. С учетом того что большая часть му­ниципалитетов дотационна, вводятся механизмы вы­равнивания, в которых преобладают формы дотирова­ния, а не налогового регулирования. Вместо финансо­вой автономии, стимулирующей собственную работу по экономическому развитию, создается почва для ро­ста иждивенчества среди муниципалитетов. К тому же введены механизмы отрицательны* трансфертов для самодостаточных муниципальных образований, что тоже не стимулирует экономический рост. С точки зрения обеспечения возможностей для экономиче­ского развития имело бы смысл подумать о расшире­нии для муниципалитетов налоговой базы за счет но­вых источников, которые стимулировали бы работу ме­стного самоуправления по привлечению налогопла­тельщиков (налог на прибыль, налог на имущество юридических лиц и пр.).

Жесткое закрепление имущества в привязке к полномочию, выдержанное в Законе, с одной стороны, является гарантией исполнения полномочия (положи­тельный момент, указанный выше), с другой — создает ряд трудностей для экономического роста. Во-первых, развитие услуг («прием на плечи» дополнительных пол­номочий) требует обязательного приобретения соот­ветствующего имущества, что не способствует дивер­сификации услуг и развития конкуренции в этой сфе­ре. Во-вторых, муниципалитеты по Закону обязаны ос­вободиться от «лишнего» имущества, даже если на этом имуществе они сегодня зарабатывают деньги для текущих расходов.

В сфере межмуниципального сотрудничества про­блемы наблюдаются в определении его хозяйственных механизмов. Есть противоречие между Законом № 131 -ФЗ и общим гражданским и специальным зако­нодательством. Закон о местном самоуправлении (п. 1 ст. 68) разрешает органам местного самоуправления в рамках межмуниципального сотрудничества участво­вать в закрытых акционерных обществах (ЗАО) и обще­ствах с ограниченной ответственностью (ООО), в то время как ст. 2 Федерального закона «О приватиза­ции государственного и муниципального имущества», ст. 7, 10 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» и ст. 7 Феде­рального закона от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» ог­раничивают право участия органов местного самоуп­равления в коммерческой деятельности созданием от­крытых акционерных обществ (ОАО).

С точки зрения муниципального социально-эконо­мического развития значительные проблемы могут возникнуть по ходу реализации закона, а некоторые проблемы проявляются уже сейчас. Помимо вышепе­речисленных, необходимо отметить как минимум две. Первая касается сложностей с порядком разграниче­ния собственности на землю. Сегодня он исключи­тельно сложен и может затянуться на несколько лет, что в известном смысле «выбивает почву» из-под эко­номического развития муниципалитетов.

Кроме того, большие проблемы отмечаются в час­ти подготовки кадров для многих тысяч новых муниципа­литетов и переподготовки кадров для тех муниципалитетов, которые в том или ином виде сохраняются, а так­же обеспечения местных администраций модельными методическими разработками, адаптированными к конкретным местным условиям. Огромное количество муниципальных чиновников и депутатов должны быть достаточно быстро вооружены новыми инструментами управления муниципальной экономикой в рыночных условиях — инструментами планирования на местном уровне, взаимодействия с инвесторами, объединения разных видов планирования (социально-экономиче­ского, финансового, градостроительного и т.д.). Време­ни и сил на систематическую работу в этом направле­нии даже в условиях «отложенной» реформы может оказаться недостаточно.

После принятия Закона № 131-ФЗ ситуация с ре­гулированием социально-экономического развития на местном уровне стала неоднозначной. Если в старой версии данного закона (Федеральный закон № 154 от1995 г.) «комплексное социально-экономическое раз­витие муниципального образования» относилось к вопросам местного значения (п. 4 ст. 6.), то в новой этот вопрос исчез из списка вопросов местного значения.

Вместе с тем в перечень полномочий органов местного самоуправления по новому закону попадает «принятие и организация выполнения планов и про­грамм комплексного социально-экономического раз­вития муниципального образования» (ст. 17). Факти­чески это означает парадоксальную ситуацию — инст­румент для управления развитием на местном уровне в руках у муниципалов вроде бы есть, а сферы его при­менения — нет.

Отсюда можно сделать как минимум два вывода. Во-первых, данный нормотворческий казус можно рассматривать как косвенное свидетельство потери акцента на самостоятельное социально-экономичес­кое развитие муниципалитетов в Законе № 131-ФЗ. Во-вторых, тот факт, что за все время обсуждения но­вого Закона вопрос о данном несоответствии практи­чески не поднимался, свидетельствует о слабости идеи самостоятельного муниципального социально-экономического развития в принципе, хотя именно местное самоуправление как институт самооргани­зации граждан и должно было бы непосредственно этим заниматься.

Между тем интерес к работе по комплексному социально-экономическому развитию в самой муни­ципальной среде год от года нарастает. Об этом сви­детельствуют быстрые темпы роста числа муниципаль­ных образований, самостоятельно пытающихся стро­ить свое развитие на основе комплексного подхода, участвующих в подготовке комплексных программных документов различного типа. Так, по данным Санкт-Петербургского «Леонтьевского центра», еще на се­редину 2003 г. около 350 российских муниципальных образований имели многолетние стратегические до­кументы, регламентирующие их социально-экономи­ческое развитие. С тех пор это число значительно возросло. Только фонд «Институт экономики города» (ИЭГ) в 1998-2006 гг. подготовил совместно с муници­пальными образованиями более 30 комплексных до­кументов такого рода — программ, планов, стратегий. В этой работе с ИЭГ сотрудничали муниципальные образования самых разных типов и размеров — от миллионных Нижнего Новгорода и Перми до сельских районов (в частности, Кинель-Черкасский район Са­марской области).

Даже в нынешних непростых условиях реформиро­вания самых разных сторон общественной жизни, из­менения финансово-экономических основ функцио­нирования местного самоуправления муниципальные образования пытаются сами искать наиболее эффек­тивные подходы к решению целого ряда задач. Что это за задачи? Среди них, например, такие: консолидиро­вать местное сообщество, системно и эффективно ис­пользовать ограниченные ресурсы, привлекать допол­нительные ресурсы развития (как бюджетные, так и небюджетные — коммерческие инвестиции), выстраи­вать отношения с регионом, с соседями и т.д. Причем особенно важно, что эти попытки не ограничены только стадией разработки — программы и стратегии реали­зуются, реально работают. Все возрастающее внима­ние в муниципалитетах уделяют внимание публичному обсуждению результатов реализации намеченных планов, как это было сделано, например, в Ижевске в сентябре 2005 г., где на общегородской конференции давалась оценка реализации стратегии развития горо­да за 5 лет работы.

Возможно, причина слабого звучания проблема­тики социально-экономического развития на местном уровне заключается именно в том, что сегодня больше внимания уделяется его «социальной» составля­ющей — тому, как наиболее эффективно использовать ограниченные средства бюджета. В этом направлении сделано действительно много — уточнен перечень вопросов местного значения, соответствующих полно­мочий органов местного самоуправления, источников финансирования, разрабатываются и обсуждаются необходимые технологии (бюджетирование, ориенти­рованное на результат и пр.).

И в гораздо меньшей степени в ходе российской муниципальной реформы звучит «экономическая» со­ставляющая развития, хотя во многих странах с разви­тым местным самоуправлением именно это является одной из основных забот местного самоуправления. Муниципалитеты там занимаются привлечением и удержанием бизнеса, созданием рабочих мест, укреп­лением налоговой базы. Между тем многие вопросы, активно обсуждающиеся сегодня в ходе реформы местного самоуправления в России, касаются именно экономического развития.

Другой причиной могут быть противоречия в пони­мании принципов местного самоуправления в том виде, как они понимаются в Европейской хартии мест­ного самоуправления и закреплены в действующей Конституции Российской Федерации, с современной российской тенденцией укрепления централизован­ного управления. Формально конституционные осно­вы местного самоуправления не нарушаются, однако фактически оно постепенно превращается в придаток государственной власти, в некую лишенную ресурсов «прокладку» между органами государственной власти и населением, причем причиной всех проблем населе­ния, как правило, называется именно его, населения, неспособность к самодеятельности и самоорганиза­ции на местном уровне. Еще и еще раз вспоминается выражение, цитировавшееся Фондом «Институт эко­номики города» еще на Гражданском форуме 2002 г.: «Злоупотребления при пользовании местным самоуп­равлением не есть аргумент против самого института местного самоуправления».

Наступление на местное самоуправление в части ликвидации экономических основ его существования идет по нескольким направлениям. Это деформиро­ванная система межбюджетных отношений, которая делает бюджеты абсолютного большинства муници­пальных образований заведомо дефицитными, искус­ственно дотационными и лишенными собственных ре­сурсов развития. Это сокращение имущественного комплекса местного самоуправления, неурядицы с на­делением муниципалитетов собственным земельным фондом. В эту же логику вписывается исключение ком­плексного развития территорий муниципалитетов из вопросов местного значения.

Видимо, не последнюю роль в принятии такого ре­шения могли сыграть и чисто технические проблемы, с которыми столкнулся законодатель при описании двух­уровневой структуры местного самоуправления. По действующему закону вопросами местного значе­ния в комплексе можно заниматься только в условиях городских округов. Районному и поселенческому уровню закон такой возможности не предоставляет из-за того, что за каждым типом закреплен свой функ­циональный комплекс, а носителя, субъекта ответ­ственности за решения всех вопросов местного зна­чения в районах просто не существует. Не желая со­здавать неравенство в положении муниципалитетов различных типов через расширение вопросов местно­го значения для городских округов, с одной стороны, и не найдя решения для двухуровневой модели местно­го самоуправления, с другой стороны, законодатель просто извлек соответствующую статью из закона.

Изменение формулировки и перенос статьи о комплексном развитии из раздела общемуниципаль­ной ответственности в раздел полномочий органов местного самоуправления имеет гораздо более серь­езные последствия, чем может показаться на первый взгляд.

Существует ряд ограничений, с которыми муници­палитет неизбежно будет сталкиваться, пытаясь бук­вально следовать новой формулировке при развитии собственной экономической базы и комплексном ре­шении социальных проблем поселений. Так, новая ре­дакция закона предполагает, что деятельность по соци­ально-экономическому развитию может осуществ­ляться только в рамках реализации муниципальных программ. Это правильно, но лишь отчасти. Действи­тельно, значительную часть и, может быть, даже боль­шинство вопросов социально-экономического разви­тия муниципальных образований можно и нужно ре­шать программными и программно-целевыми метода­ми, через принятие и разработку, в числе прочего, и комплексных программ. Но зона комплексного плани­рования, хоть и значительна, но далеко не исчерпыва­ет всех вопросов местного значения по социально-эко­номическому развитию территорий.

В качестве примера можно привести вопросы фор­мирования инвестиционной политики муниципалите­тов. Сегодня на семинарах, которые Фонд «Институт экономики города» проводит для руководителей эко­номических служб муниципальных образований, все чаще задаются вопросы о том, насколько необходимо муниципалитетам заниматься инвестиционной поли­тикой и к какому полномочию эту деятельность следует отнести. Ведь в новом законе попросту нет никакой статьи, которая ориентировала бы муниципалитеты к работе по привлечению инвестиций на свою террито­рию. Еще недавно, при действии старой редакции за­кона, такой вопрос не мог возникнуть, так как всем было понятно, что инвестиционная политика — это важнейший, приоритетнейший инструмент комплекс­ного развития. В свою очередь, роль муниципалитета как заинтересованного партнера, с которым инвесто­рам надо выстраивать отношения, также оказалась серьезно принижена. То, что новый закон в неявном виде выталкивает муниципалитеты из инвестиционно­го поля, является серьезной ошибкой, расплатой за которую будет неизбежное ухудшение общего инвес­тиционного климата, состояние которого в современ­ной России и так оставляет желать много лучшего.

Второй вопрос носит еще более принципиальный характер. Как показывает мировая практика и уже до­статочно большой отечественный опыт, комплексное программирование может быть эффективным только в условиях привлечения к работе самых широких слоев местного сообщества. Сведение подготовки программ к деятельности органов местного самоуправления де­лает эту работу во многом бессмысленной, так как на­бор механизмов и рычагов управления муниципальным развитием у органов местного самоуправления огра­ничен, в том числе и по упомянутым выше причинам.

Переход на двухуровневую систему организации местного самоуправления естественным образом ставит вопрос о судьбе программ, которые уже приня­ты в муниципалитетах, но важнее даже вопрос о фор­мате и статусе комплексных программ, которые еще только будут приняты в будущем. Именно такая про­блема возникла, например, в Шелеховском районе Иркутской области. Реформа местного самоуправле­ния совпала с подготовкой стратегии социально-эко­номического развития Шелеховского муниципально­го образования. Работа над стратегией находилась уже в завершающей стадии, когда объект планирова­ния подвергся серьезной структурной перестройке. В ходе реформы местного самоуправления на терри­тории прежде единого Шелеховского муниципально­го образования были образованы семь новых муници­палитетов: два городских поселения, четыре сельских и один район.

Первая попытка учета новых реалий путем прида­ния уже подготовленному проекту стратегии статуса нормативного акта районного уровня потерпела не­удачу. Очень быстро выяснилось, что такое простое решение нереализуемо в первую очередь по причи­нам, о которых речь шла выше. Районный уровень не может охватывать все проблемы местного значения и не обеспечивает необходимой для стратегии комп­лексности. Принятая на районном уровне стратегия могла отвечать только на часть вопросов местного значения, отнесенных к районному уровню, и быть обязательной только для районных органов власти. Ведь согласно части третьей ст. 17 нового закона, «подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления од­ного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образова­ния не допускается».

По этой же причине поселенческие муниципали­теты также не могли стать объектом стратегирования. Кроме того, очевидно, что административное выделе­ние поселенческих муниципалитетов в большинстве случаев не повлекло за собой автоматического обра­зования экономической автономии, которая могла бы стать основой для самостоятельного определения ими направлений комплексного социально-экономическо­го развития. На территории Шелеховского района только сам город Шелехов обладает сегодня необхо­димой ресурсной базой, позволяющей ему выстраи­вать собственную стратегию, да и то при условии, что по очень широкому кругу вопросов будет обеспечена координация усилий и ресурсов с другими муници­пальными образованиями района и с самим районом в целом. Другие муниципалитеты с численностью насе­ления от 1 до 5 тысяч человек объективно не обладают необходимыми условиями для перспективного само­определения. Следует также отметить, что ослабление существующих связей, сложившихся между поселени­ями района, которое неизбежно возникло бы в случае замыкания муниципалитетов на автономном разви­тии, существенным образом ослабляло бы позиции каждого из них. Подобная ситуация сегодня типична для большинства муниципалитетов, сочетающих рай­онный и поселенческий уровни муниципального уп­равления.

В ходе обсуждения создавшегося положения гла­вами муниципалитетов Шелеховского района было принято решение подготовить совместную межмуни­ципальную стратегию развития. В этом случае ей при­давался бы статус межмуниципального соглашения или декларации, что не противоречило бы идеологии стратегического планирования на местном уровне, рассматривающей стратегию в первую очередь как продукт общественного согласия, общественный дого­вор местного сообщества.

Переход от стратегии одноуровневых муниципаль­ных образований к межмуниципальной стратегии по­требовал существенным образом перестроить работу над документом, в частности включить в состав разра­ботчиков представителей вновь созданных муници­пальных образований. Проблема вовлечения новых муниципалитетов в процесс планирования во многом осложняется отсутствием информации о реальном по­ложении поселенческих муниципалитетов. Информа­ционная база в большинстве муниципальных образо­ваний находится на крайне низком уровне, так как формируется за счет информации, поступающей от государственных территориальных статистических ор­ганов, задачей которой является обслуживание инте­ресов государственных структур, а не органов местно­го самоуправления. Статистика поселений до после­днего времени в большинстве случаев вообще не ве­лась или велась по крайне ограниченному числу пока­зателей, собираемых, как правило, в инициативном порядке главами поселений. Поэтому формирование статистической базы поселений для комплексного пла­нирования — это сегодня самостоятельная, достаточ­но важная и вместе с тем весьма затратная задача.

В Шелехове в условиях дефицита времени работа по сбору дополнительной информации в поселениях проводилась по нескольким направлениям. Во-первых, были собраны все статистические и аналитические наработки, которыми обладали на тот период админи­страции поселений. Как и ожидалось, материалы были очень разнородными, но некоторое представление о демографической ситуации и истории развития посе­лений они давали. Во-вторых, было проведено анкети­рование всех вновь избранных глав муниципальных об­разований и депутатов представительных органов местного самоуправления района и поселений. Поми­мо расширения и дополнения сведения статистич ского учета, удалось получить комплексную оценку си­туации поселений и возможных перспектив их разви­тия со стороны наиболее активной и информирован­ной части местного сообщества. В-третьих, были про­ведены развернутые интервью с руководителями раз­личных служб администраций поселений. Итоги этой работы позволили существенно расширить как анали-тиче-ский, так и концептуальный разделы стратегии за счет более полного представления проблем и перспек­тив развития каждого из поселений.

Процедура принятия стратегии предполагала об­суждение ее проекта в представительных органах му­ниципальных образований поселенческого и районно­го уровней и последующее подписание ее доработан­ного и согласованного текста всеми главами муници­палитетов Шелеховского района.

Практика Шелехова показала, что подготовка стратегии в формате межмуниципального соглашения требует особого внимания к следующим вопросам. Во-первых, в общие перспективы развития района дол­жны легко вписываться направления развития каждого поселения. Если такой связки нет, и стратегия описы­вает только ориентиры района в целом, возникают сложности при принятии документа на поселенческом уровне. Во-вторых, в каждом из разделов стратегии напрямую должны быть отражены особенности перс­пективного развития каждого муниципалитета. В-тре­тьих, необходим специальный раздел, отражающий направления межмуниципального сотрудничества.

В Шелехове реализацию стратегии в среднесроч­ной перспективе предполагается осуществлять через комплексную программу социально-экономического развития. Соответственно блок целевых программ, составляющий эту программу, помимо отраслевой и межотраслевой специализации должен быть дополнен элементами и механизмами привязки планируемых мероприятий к конкретным поселениям — участникам процесса подготовки комплексных программных доку­ментов.

Опыт Шелехова может оказаться полезным для большинства муниципальных образований, которые в условиях перехода на двухуровневую модель местного самоуправления занимаются подготовкой средне­срочных и долгосрочных программ и стратегий соци­ально-экономического развития.

¹ Материалы Аналитического управления Совета Федера­ции Федерального Собрания Российской Федерации (Аналитический вестник. № 2(319) «Развитие мегаполи­са: проблемы и перспективы». М., февраль2007 г.).

Журнал "Государственная власть и местное самоуправление"