Взаимоотношения кредиторов и должников в ЖКХ

Последний год показал, что запас прочности ЖКХ на исходе. Подтверждение тому череда коммунальных катастроф, произошедших в различных регионах России. Средний износ инженерных сетей по России превышает 60%. Одной из причин такого состояния ЖКХ неплатежи за потребляемые жилищные и коммунальные услуги.

Неплатежи за электрическую и тепловую энергию, воду и газ достигли огромных размеров. Их следствием являются ограничения и прекращения подачи ресурсов, которые болезненно отражаются на экономической и политической ситуации во многих регионах и муниципальных образованиях России.

Последствия неплатежей. Отношения в ЖКХ России в последние годы коренным образом изменились. Сегодня все взаимоотношения по снабжению ресурсами основываются на договорах. Именно поэтому предприятие "большой энергетики" не имеет возможности отключить конкретного неплательщика, с которым у него нет договорных отношений, а отключают своего контрагента. В большинстве случаев это МУП, которому принадлежат сети, по которым подается ресурс потребителям. Зачастую при применении ресурсоснабжающими организациями к организациям-должникам мер ограничения и прекращения подачи электрической и тепловой энергии страдают не только неплательщики, но и потребители, исправно оплачивающие коммунальные услуги. Достаточно часто должниками являются организации, финансируемые из федерального бюджета: воинские части и организации Минобороны, МВД, МЧС, ФАПСИ, организации, работающие с ядерным топливом, отдельные СМИ, ИТУ, СИЗО, тюрьмы и др. Отключить их от подачи топливно-энергетических ресурсов нельзя и меры воздействия, применяемые ресурсоснабжающими организациями, не достигают цели добиться надлежащего исполнения договорных обязательств.

Отключения наносят огромный вред экономике страны в целом. Убытки несут не только потребители коммунальных услуг, но и сами производители, перепродавцы, организации, осуществляющие транспортировку ресурсов. Серьёзный урон наноситься авторитету органов власти всех уровней. Растет число исков, предъявляемых добросовестными потребителями к ресурсоснабжающим организациям. Например: в сентябре началось слушание дела по иску антимонопольных органов против ГЭПП "Смоленскоблкоммунэнерго" и ОАО "Смоленскэнерго" в защиту неопределенного круга потребителей; по иску ОАО "Брянскэнерго" отсудило у энергетического областного ГУП 7 млн.руб.; арбитражный суд Кемеровской области вынес решение о взыскании с администрации г.Новокузнецка 27,4 млн.руб. за тепловую энергию.

Неплатежи в ЖКХ отражаются на экономической ситуации в других отраслях экономики. Огромны долги энергетиков перед угольно-добывающей промышленностью. Так ОАО "Челябэнерго" имеет долг перед АО "Челябуголь" в размере 34 млн.руб., долг ОАО "Новосибирскэнерго" угольщикам около 500 млн.руб., у предприятий РАО "ЕЭС России" за 6 месяцев 2001 года погашены долги за поставку топлива на 6,3 млрд.руб., что составляет 12% от всей суммы долгов. Из-за долгов вводились ограничения по поставке газа на предприятия "большой энергетики", например, на 50% снижена подача газа ОАО "Ульяновскэнерго". Невозможность в полном объеме выполнять ремонтные работы из-за отсутствия средств на оплату подрядчиков, увеличивает потери в сетях, увеличивает аварийность, например, в прошедший отопительный сезон ряд городов оказались без тепла, разморожены системы теплоснабжения. Во многих регионах отопительный сезон закончился досрочно.

Вред наносится и простым гражданам: невозможность полноценного пользования жилищем, удовлетворения бытовых и гигиенических потребностей, нанесение материального ущерба (поломка бытовых приборов, повышенное потребление энергии и газа для отопления и др.). Есть случаи причинения вреда здоровью людей. Нарушается нормальная жизнедеятельность населенных пунктов (прекращение работы электротранспорта, организаций связи, магазинов, медицинских и учебных заведений). Отключения водозаборов и очистных сооружений, предпосылки для возникновения эпидемических ситуаций. Отключение отопления во время отопительного периода чревато причинением значительного ущерба жилищному фонду. В результате отключений муниципальные энергетики обязаны: снижать оплату потребителям на величину недополученных ресурсов (при их оплате по нормативам); выплачивать населению неустойку, установленную Законом РФ "О защите прав потребителей" или договорами; возмещать причиненный ущерб и компенсировать моральный вред.

В ряде случаев муниципальные энергетики выполняют неофициальные указания руководителей органов местного самоуправления не отключать бюджетные организации и социальные объекты, несмотря на бюджетное недофинансирование. Из сложившейся ситуации можно сделать только один вывод: необходимы срочные меры по разрешению проблемы неплатежей.

Что делать с неплатежами. Проблему неплатежей невозможно рассматривать и решать, занимая позицию только одной стороны. Необходимо комплексное компромиссное решение, максимально устраивающее все стороны и базирующееся на нормах права. Для нахождения правильного выхода из такой ситуации необходимо проанализировать причины ее возникновения, последствия и практику взаимоотношений сторон по ее разрешению.

Долги за полученные ресурсы образуются из-за неполного и несвоевременного выполнения должниками своих обязательств, вытекающих из договоров, федеральных законов, региональных и местных нормативных актов. Задолженность по договорам складывается из неплатежей потребителей коммунальных услуг. Задолженность по федеральным законам и местных нормативных актов складывается из неплатежей бюджетов различного уровня.

Рассмотрим особенности долгов таких потребителей коммунальных услуг, как население, организаций, финансируемых из федерального, регионального и местного бюджетов и прочих потребителей.

Следует отметить, что задолженность населения в общем объеме задолженность не велика, но это не значит, что проблему неплатежей населения можно не рассматривать. В среднем по Российской Федерации население оплачивает 84% от сумм начисленных к оплате за ЖКУ. По убеждению авторов настоящей статьи, основанном на опыте работы в различных регионах России, существует реальная возможность добиться сбора платежей с населения на уровне 95% от начисленных сумм. Есть резервы для частичного сокращения задолженности населения перед исполнителями коммунальных услуг за прошлые периоды. Обеспечить полный 100% сбор платежей с населения не реально. Даже при сборе, например, 95% от платежей, начисленных населению, существует проблема недобора этих 5%, которая приводит или к увеличению долга организаций ЖКХ или к снижению объемов и качества ЖКУ. Эту проблему необходимо нормативно решать.

Недоплата со стороны населения будет существовать независимо от качества работы жилищной управляющей организации. Всегда найдутся семьи, которые откажутся платить за ЖКУ, на имущество которых невозможно обратить взыскание по выигранным судебным делам. Необходимо на федеральном уровне разработать "работающую" систему списания таких безнадежных долгов. Кроме этого при формировании тарифов на ЖКУ необходимо учитывать "нормативную" величину недобора. Для каждого муниципального образования эта величина должна иметь свои обоснованные размеры. По мере увеличения собираемости платежей населения нормативная величина недобора должна уменьшаться. Если будет утверждена процедура списания безнадежных долгов и процедура включения недобора платежей населения в тарифы на ЖКУ проблема текущих и будущих долгов, возникающих в результате неплатежей населения, будет в основном решена. Накопленную задолженность по платежам населения, придется компенсировать за счет эффективной работы жилищной управляющей организации с неплательщиками, а также за счет её прибыли.

Анализ, проведенный в различных регионах России, позволяет утверждать, что практически нет проблем истребования задолженности у прочих потребителей. Доля их задолженности в общей сумме незначительна. Сегодня существуют все юридические основания необходимые, для того чтобы вытребовать долги с указанных потребителей.

Гораздо сложнее вытребовать долги с организаций, финансируемых из федерального бюджета. Известны последствия принятия решения об ограничении поставки ресурсов армейским частям в Нижегородской области, на Алтае, Свердловской области и в других регионах. Решить проблему долгов организаций финансируемых из федерального бюджета может только своевременное направление необходимых средств. Наиболее крупным должником являются органы МСУ. Причин тому несколько:

• недостаточное финансирование муниципальных бюджетных организаций (школы, больницы, др.), которые не оплачивают потребляемые ресурсы;
• органам МСУ с федерального и регионального уровня передана обязанность финансировать предоставление гражданам части льгот на ЖКУ, установленных федеральными законами. Целевые средства из федерального и региональных бюджетов на компенсацию другой части льгот - муниципалитетам выделяются не в полном объеме. Бюджетных средств муниципальных образований для выполнения федеральных мандатов недостаточно, как следствие предоставление льгот оборачивается выпадающими доходами жилищных и коммунальных организаций;
• органы МСУ своими решениями предоставляют дополнительные льготы отдельным категориям граждан, не обеспеченные реальным финансированием;
• муниципальная тарифная политика, зачастую, не увязана с бюджетными возможностями муниципальных образований. В соответствии с действующим законодательством ставки платежей населения за ЖКУ и тарифы для МУП устанавливаются органами местного управления. Устанавливая тарифы для жилищных и коммунальных предприятий, органы МСУ исходят из потребностей предприятий, а устанавливая ставки платежей населения за ЖКУ из соображений политической целесообразности. В результате суммарные платежи населения и бюджета оказываются значительно ниже утвержденных тарифов. Разница между тарифной стоимостью ЖКУ и реальным финансированием оборачиваются неплатежами за потребленные ЖКУ;
• еще одной "финансовой дырой" муниципальных бюджетов стали субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг. В законодательстве источники финансирования субсидий однозначно четко не установлены. Фактически их предоставление осуществляется за счет местных бюджетов. До 1999 года в бюджетах большинства муниципальных образований средства на предоставление жилищных субсидий не были предусмотрены. Как следствие росла задолженность за ЖКУ.

Сегодня сложилась ситуация, когда с одной стороны органы МСУ отвечают за поставку коммунальных услуг, с другой орган МСУ самый крупный должник перед жилищными и коммунальными предприятиями. Бытует мнение, что долгов бюджета перед жилищными и коммунальными предприятиями нет, поскольку бюджет выполняет все свои обязательства. Действительно бюджет ЖКХ, как правило, исполняется полностью и даже перевыполняется. Однако долги бюджета существуют и они легко доказуемы. Привлечение муниципалитетов к субсидиарной ответственности за долги МУП и муниципальных учреждений, предусмотрено статьями 56 и 120 ГК;

Несостоятельность МУП и муниципальных учреждений в значительной степени вызвана действиями органов МСУ. Это отсутствие необходимого финансирования муниципальных учреждений для выполнения их договорных обязательств, выполнение МУП обязательных для них указаний и иных мер определяющих его действия. Ответственность города может наступать не только при условии, что действия соответствующих должностных лиц были "неправомерными". В ГК отсутствует указание на характер подобных действий в зависимости от степени их законности. Из этого следует, что возможность субсидиарной ответственности может возникнуть для органов МСУ даже и тогда, когда соответствующие действия были хоть и правомерными, не связанными с каким-либо формальным нарушением действующего законодательства, но фактически приводящими к несостоятельности МУП. Такими действиями является утверждение тарифов не обеспеченных реальным финансированием.

Так, арбитражный суд Кемеровской области вынес решение о взыскании с администрации г.Новокузнецка 27,4 млн. руб. за тепловую энергию, арбитражным судом Архангельской области при повторном рассмотрении за счет городского бюджета был удовлетворен иск ОАО "Архэнерго" к МУГХ Октябрьского округа г.Архангельска о взыскании задолженности за тепловую энергию в размере 14,6 млн.руб, полученную по договору муниципального заказа.

Несмотря на серьезную зависимость от решений органов МСУ отдельные МУП (г.Арсеньев Приморского края) уже ставят вопрос в арбитражных судах о принятии представительными органами МСУ решений, обеспечивающих установление тарифов обеспеченных реальным финансированием.

Первым важнейшим шагом должно стать обеспечение текущих платежей за жилищные и коммунальные услуги. Для этого необходимо перед новым финансовым годом провести ревизию тарифов на ЖКХ. Увязать величину тарифов с возможностями бюджета в следующем финансовом году и ставками платежей населения. При формировании тарифов необходимо учесть возможную инфляцию, недобор платежей населения, рост потребности в льготах и жилищных субсидиях, в случае изменения ставок платежей населения за жилищные и коммунальные услуги. Правильная тарифная политика обеспечит прекращение роста задолженности муниципалитетов перед организациями ЖКХ. Задачей следующего уровня является погашение существующей задолженности. Начать следует с инвентаризации всех долгов жилищных и коммунальных предприятий. Во-первых, необходимо выявить те долги, которые могут быть списаны из-за ликвидации организации - кредитора истечения сроков исковой давности и т.п. По остальным долгам необходимо "садиться за стол переговоров" с кредиторами и согласовывать порядок их погашения.

Источников для погашения задолженности несколько:

А. Бюджет муниципального образования. При формировании бюджета на очередной финансовый год отдельной строкой следует предусматривать средства на возврат прежних долгов. Следует отметить, что большинство муниципальных образований не сможет погасить задолженность ЖКХ только за счет бюджетных средств, поскольку долги превышают бюджет или соизмеримы с ним.
Б. Платежи населения за ЖКУ. Включая в тарифы на жилищные или коммунальные услуги составляющую "возврата задолженности" муниципалитет распределяет ответственность за возврат задолженности на всех потребителей. При этом предполагается, что добросовестные потребители будут оплачивать долги "недобросовестных". Такой подход является противоправным: добросовестные плательщики уже выполнили в свое время свои денежные обязательства, которые после этого прекратились. Реанимация этих обязательств не имеет правовой основы.
В. Возможно погашение задолженности частично или полностью за счет муниципального имущества. В последнее время явно прослеживается тенденция топливно-энергетических организаций к приобретению прав на отдельные объекты коммунальной инфраструктуры, находящейся сейчас в собственности муниципальных образований. Такие меры предлагаются к рассмотрению органами власти, в частности, ОАО "Свердловэнерго", "Ленэнерго", "Тверьэнерго", "Томскэнерго", "Саратовэнерго", "Тюменьэнерго", "Липецкэнерго", "Мосэнерго" (в отношении г.Иваново), "Мордовэнерго", "Ульяновскэнерго", "Свердловэнерго", "Саратовгазэнерго", "Нижновэнерго" и Нижегородской топливно-энергетической компанией и рядом других организаций. Для обретения прав на коммунальные объекты топливно-энергетические организации предпринимают разные действия. К ним относятся попытки добиться передачи им части акций региональных и муниципальных энергетических предприятий, передачи изъятых у ГУП и МУП и находящихся в казне коммунальных сетей в аренду или доверительное управление (такие примеры есть в г.Санкт-Петербурге). Рассматриваются также варианты передачи таких объектов путем отчуждения их в собственность кредиторов в составе имущественных комплексов (всего предприятия в целом) с выкупом части имущества в части, превышающей долги перед "энергетиками".

Передача инженерных сетей в собственность организаций "большой энергетики" имеет ряд недостатков, которые могут негативно отразиться в дальнейшем на городской экономике:

• топливно-энергетические организации приобретают монопольное право распределения и продажи ресурсов. Монополист будет навязывать городу покупку своих ресурсов, сдерживая развитие альтернативных источников. В частности, организации, поставляющие тепловую энергию, имея в собственности разводящие сети, получают реальную возможность сдерживать строительство внутриквартальных и районных котельных и препятствовать покупке тепловой энергии у сторонних производителей;
• регулирование деятельности организаций "большой энергетики" осуществляется на региональном или федеральном уровне и органы МСУ теряют возможность участвовать в этом процессе;
• важнейшей задачей органов МСУ является развитие муниципальных территории и, в частности, инженерной коммунальной инфраструктуры. В условиях монопольного владения ресурсоснабжающим предприятием разводящими сетями, возможности органов МСУ по выбору оптимального варианта развития инженерной коммунальной инфраструктуры будут ограничены;
• большинство муниципальных образований получают ресурсы из нескольких источников. Например, поставку тепловой энергии осуществляют не только организации большой энергетики, но и ведомственные и муниципальные котельные (более 60 %). Имея в собственности разводящие сети, органы МСУ, покупая тепловую энергию из нескольких источников, устанавливают усредненный тариф на тепловую энергию, тем самым формируют единую тарифную политику в пределах муниципального образования. Переход права собственности на разводящие сети к организациям "большой энергетики" лишит органы МСУ возможности формировать единые тарифы на тепло в пределах муниципального образования.

Другим муниципальным имуществом, которое может быть передано в счет задолженности, является муниципальные котельные, ЦТП, иные производственные объекты, вырабатывающие ресурсы. Передача такого имущества не нанесет урона экономике города, даже наоборот, позволит оздоровить экономику этих производств, создаст условия для привлечения дополнительных инвестиций. Следует отметить, что при изменении формы собственности таких производств орган МСУ теряет право регулирования их деятельности. Однако это не мешает органам МСУ формировать единую городскую тарифную политику, закупая ресурсы у организаций, предлагающих их по более низкой цене.

Погашение задолженности МУП может быть условием приватизации этого предприятия. Очевидно, что для инвесторов интересны МУП не просто как имущественные комплексы. Для них важно также право получения заказа на работы по содержанию, обслуживанию и ремонту муниципального имущества, например, коммунальных инженерных сетей, жилищного фонда и др. Право на содержание, обслуживание и ремонт муниципального имущества может быть обеспечено и иными способами: передачей имущества в аренду на определенный срок, при этом величину арендной платы можно установить с учетом погашения за ее счет прошлой задолженности и осуществления необходимого содержания и развития, возможна также передача имущества в концессию на тех же условиях.

В собственности муниципальных образований находятся объекты коммерческого назначения, которые по каким-то причинам не были приватизированы: магазины, рестораны, столовые, рынки, заводы и др. Приватизация таких объектов может принести дополнительные доходы органам МСУ, которые могут быть направлены на погашение задолженности перед кредиторами. Все вышеперечисленные меры не будут напрасными только при применении комплекса мер по предотвращению новых долгов за текущее потребление ЖКУ.

Сегодня необходимо всем органам МСУ повернуться лицом к проблеме долгов в жилищно-коммунальном секторе экономики. Дальнейшее пренебрежение этой проблемой грозит серьезными экономическими последствиями для экономики муниципального образования.

Юридические основы взаимоотношений должников с поставщиками ресурсов. В решении проблемы задолженности важным является аспект организации взаимоотношений должников с ресурсоснабжающими организациями. Занимая монопольное положение на рынке ресурсов, поставщики ресурсов пытаются путем давления вытребовать долги, пренебрегая другими цивилизованными подходами решения проблемы. Виноваты в этом и органы МСУ, которые стараются оставаться в стороне от проблемы долгов и не берут на себя соответствующих обязательств. Экономический потенциал организаций "большой энергетики" позволяет им выживать в условиях неплатежей за их ресурсы. Однако неплатежи оказывают серьезное влияние на эффективность их деятельности, приводит к ветшанию оборудования, инженерных сооружений и сетей, делают проблемным исполнения своих обязательств по поставке ресурсов. Поэтому эти организации не хотят бесконечно долго кредитовать своих контрагентов и предпринимают в последние годы активные меры по истребованию причитающихся им сумм. Однако эти действия должны укладываться в рамки действующего законодательства.

Наиболее часто для решения проблемы неплатежей организации "большой энергетики" используют отключение или ограничения поставки ресурсов. Рассмотрим основания, предусмотренные действующим законодательством, для отключений. Все случаи возможных отключений электрической энергии можно условно поделить на три группы: первая - по взаимному соглашению; вторая - по техническим причинам; третья из-за неплатежей.

Отключение по взаимному соглашению. Согласно ст. 546 Гражданского кодекса Российской Федерации (пункт 2) перерыв в подаче, прекращение или ограничение подачи энергии допускаются по соглашению сторон. Это общее правило для отношений по снабжению электрической энергией, вытекающее из принципа свободы договора (ст.421 ГК). При этом необходимо учитывать, что есть случаи, когда АО-энерго включают в тексты подготавливаемых ими договоров условия о перерывах в подаче, прекращении или ограничении подачи энергии, не выгодные для абонентов. Если абонент соглашается с такими условиями и подписывает договор без протокола разногласий, то такие условия становятся правомерным основанием для изменения режима и объемов подачи энергии

Отключение по техническим причинам. Согласно ст. 546 ГК (пункты 2 и 3) перерыв в подаче, прекращение или ограничение подачи энергии (без расторжения договора) допускаются в следующих случаях:

1. без соглашения сторон, когда неудовлетворительное состояние энергетических установок абонента, удостоверенное органом государственного энергетического надзора, "угрожает аварией или создает угрозу жизни и безопасности граждан. О перерыве в подаче, прекращении или об ограничении подачи энергии энергоснабжающая организация должна предупредить абонента". Под угрозой аварией или созданием угрозы жизни и безопасности граждан следует понимать потенциальную возможность таких последствий из-за состояния оборудования и сетей абонента;
2. без согласования с абонентом и без соответствующего его предупреждения "в случае необходимости принять неотложные меры по предотвращению или ликвидации аварии в системе энергоснабжающей организации при условии немедленного уведомления абонента об этом". Данный пункт относится к состоянию систем, за которые отвечает сама энергоснабжающая организация.

Во исполнение данных норм постановлением Правительства РФ от 22 июня 1999 г. N 664 утверждено Положение об ограничении или временном прекращении подачи электрической энергии (мощности) потребителям при возникновении или угрозе возникновения аварии в работе систем электроснабжения. Это Положение действует только для случаев возникновения или угрозы возникновения аварии в работе систем электроснабжения. Положением предусмотрена разработка и утверждение энергоснабжающими организациями графиков ограничения потребления и временного отключения электрической энергии. Основой графиков являются договоры энергоснабжения и акты согласования технологической и аварийной брони электроснабжения. Графики должны разрабатываться с участием потребителей и подлежат согласованию с органами исполнительной власти субъектов РФ.

Такие графики могут допускать сокращение подачи энергии потребителям всех категорий до 25% и только в "особых случаях потребители в зависимости от технологических особенностей их работы могут быть ограничены (отключены) энергоснабжающей организацией в подаче электрической энергии (мощности) до величины аварийной брони электроснабжения". Согласно п.11 Порядка такие потребители (объекты) как, например, медицинские учреждения и учреждения социального обеспечения; организации связи, объекты водоснабжения и канализации, воинские части силовых ведомств, ИТУ, СИЗО, тюрьмы, питающие линии электроснабжения, обеспечивающие системы пожарной безопасности и др. в графики временного отключения не включаются.

25.06.2001г. РАО "ЕЭС России" совместно с департаментом государственного энергетического надзора и энергоснабжения Минэнергетики России издано оперативное указание об обязательном предварительном согласовании с субъектами РФ, муниципальными образованиями и "оптовыми потребителями-перепродавцами" (муниципальными энергетиками) перечня фидеров, отключение которых может привести к обесточиванию социально-значимых объектов систем жизнеобеспечения, указанных в постановлении Правительства РФ № 664.

Отключение из-за неплатежей. Гражданский кодекс (а.2 п. 1 ст. 546) предусматривает также право энергоснабжающей организации отказаться от исполнения договора с юридическим лицом в одностороннем порядке по основаниям, предусмотренным ст. 523 ГК. Пункт 3 указанной статьи определяет существенные нарушения договора, которые могут быть основанием для отключения или ограничения поставки ресурсов:

1. "Неоднократные нарушения сроков оплаты товаров". Неоднократным является нарушение, допущенное не менее двух раз. Гражданский кодекс дает общие нормы, конкретизация которых необходима в договорах. В договоре между поставщиком ресурсов и их получателем целесообразно подробно описать порядок оплаты за полученные ресурсы (сроки оплаты, порядок и платежей и фактически полученных объемов ресурсов, порядок снижения платежей в случаях снижения качества товара, порядок поступления бюджетных ассигнований на возмещение разницы в тарифах, на возмещение льгот и предоставление субсидий и т.п.) и процедуру отключения в случае неоднократного нарушения сроков оплаты товаров. Если в договоре не описан порядок отключения по этому основанию, то решение этого вопроса отдается абонентом на откуп ресурсоснабжающей организации.
2. "Неоднократная невыборка товаров". Ресурсы, поставляемые коммунальными организациями, особый товар. Точно определить фактический объем ресурсов, который будет потреблен за определенный период времени заранее невозможно. Поэтому в договоре целесообразно указывать ориентировочный согласованный объем ресурсов даже тогда, когда объем потребления ресурсов определяется по нормативам потребления, а также в случае, когда управляющие жилищные организации заключают договоры с ресурсоснабжающими организациями в качестве представителей населения. В последнем случае граждане будут являться абонентами и вправе потреблять электрическую и тепловую энергию в необходимом им объеме (п.3 ст. 541 ГК).

В соответствии с Гражданским кодексом (ст.546) "энергоснабжающая организация вправе отказаться от исполнения договора в одностороннем порядке по основаниям, предусмотренным статьей 523 настоящего кодекса, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами". Под односторонним отказом, указанным в ст. 546 ГК, необходимо понимать расторжение договора полностью (полный отказ) или частично (частичный отказ), но не изменение его условий (ст.523 ГК). Для полного или частичного расторжения договора достаточно только уведомления контрагента (должника) об этом. Его согласие не требуется. Необходимо обязательно письменное уведомление, в котором недвусмысленно изложено, в какой части расторгается договор, подписанное лицом, имеющим на это право в соответствии с учредительными документами кредитора или доверенностью. Без такого надлежащего уведомления расторжение договора в одностороннем порядке осуществляться не может. Контрагент (например, предприятие-должник) может обратиться в суд с иском о признании договора действующим в прежнем виде.

Необходимо отметить, что примеры действий по расторжению договоров уже есть. В июне-июле 2001 года ОАО "Свердловэнерго" направляло ряду муниципальных коммунальных организаций, перепродающих тепловую энергию, уведомления, в которых помимо предупреждения об отключении ГВС предупреждало их о возможном расторжении договоров (со ссылкой на ГК) в случае неисполнения требований по оплате текущих и прошлогодних платежей.

Нельзя не коснуться еще одной группы "оснований" для отключений. Это приказы РАО "ЕЭС России". АО-энерго действуют, открыто ссылаясь на такие приказы РАО "ЕЭС России" как № 358 от 30.06.2000г. "О совершенствовании энергосбытовой деятельности на потребительском рынке и повышении сбора денежных средств в период подготовки к осенне-зимнему периоду2000/2001 года", № 485 от 01.09.2000г. "О совершенствовании энергосбытовой деятельности на потребительском рынке тепловой энергии", № 488 от 01.09.2000г. "О ходе исполнения приказа РАО "ЕЭС России" от 30.06.2000г. № 358…", № 338 - 2001 года и другие. В общем случае приказы одного юридического лица не обязательны для других "самостоятельных" организаций (а. 3 п. 1 ст. 2, п. 2 ст. 49, п. 1 ст. 53 ГК). Это не касается дочерних хозяйственных обществ РАО "ЕЭС России" (ст. 105 ГК).

Эти приказы для организаций, не входящих в РАО "ЕЭС России" не являются обязательными. Должники и кредиторы должны строить свои отношения на основе гражданского законодательства (ст. 3 ГК). РАО "ЕЭС России" устанавливает для генеральных директоров АО-энерго обязательные доли денежных расчетов в зависимости от категорий потребителей и запрещает проведение взаимозачетов, до выполнения "денежного задания". Конечно, денежные расчеты лучше, но такие требования РАО "ЕЭС России" противоречат действующему законодательству. В соответствии со статьей 410 ГК "Прекращение обязательства зачетом" допускает прекращение обязательств "полностью или частично зачетом встречного однородного требования, срок которого наступил либо срок которого не указан или определен моментом востребования. Для зачета достаточно заявления одной стороны". Гражданский кодекс разрешает проведение зачетов, если иное не предусмотрено соглашением двух сторон (ст. 411 ГК). Поэтому в текст договора на поставку ресурсов не следует включать пункт, запрещающий проведение зачетов.

РАО "ЕЭС России" требует от АО-энерго в своих приказах после расторжения договоров заключать новые только на условиях применения авансовых платежей или расчетов по аккредитиву (со ссылкой на Порядок расчетов за электрическую, тепловую энергию и природный газ). Но этот Порядок в соответствии с п.2 ст.544 ГК определяет установление порядка расчетов "соглашением между потребителем и энергоснабжающей организацией, если иное не установлено договором энергоснабжения". Такая нормативная "добровольно-принудительная" конструкция Порядка явно рассчитана на понуждение АО-энерго своих контрагентов (в том числе муниципальными перепродавцами) к заключению договоров с невыгодной для них формой расчетов при применении определенного давления, обусловленного отсутствием альтернативных вариантов получения ресурсов.

Есть случаи оспаривания правомерности отдельных положений приказов РАО "ЕЭС России". Так, прокуратура Санкт-Петербурга направила в Генеральную прокуратуру РФ документ об опротестовании отдельных пунктов приказов РАО "ЕЭС России" № 385, № 485 (о подключении к системе теплоснабжения, о необходимости подписания вместе с договором еще и акта технической готовности оборудования. Прокуратура Санкт-Петербурга вынесла представление гендиректору ОАО "Ленэнерго" об устранении нарушений действующего законодательства. В частности, требование о заключении договора лишь после оплаты задолженности признано не соответствующим ст. 426 ГК. При отсутствии альтернативного ресурсоснабжения такие требования ставят муниципалитеты в крайне стесненное положение. Что касается акта технической готовности оборудования, то § 6 гл. 30 ГК такой документ не предусмотрен.

Правительством РФ принят Порядок прекращения или ограничения подачи электрической и тепловой энергии и газа организациям-потребителям при неоплате поданных им (использованных ими) топливно-энергетических ресурсов. По смыслу а.2 п.1 ст. 546 ГК постановления Правительства РФ могут только ограничивать (исключать) применение оснований, предусмотренных ст. 523 ГК, а не расширять их.

Принятый порядок расширяет перечень случаев, допускающих перерывы, прекращение или ограничение подачи энергии перечислены в закрытом перечне, приведенном в пп. 2 и 3 ст.546 ГК. Расширение постановлением Правительства РФ оснований отказа в одностороннем порядке от исполнения договора с юридическим лицом, указанных в ст. 523 и 546 ГК, не предусмотрено. Согласно п.4 ст. 3 ГК Правительство РФ вправе принимать свои постановления, содержащие нормы гражданского права, только "на основании и во исполнение настоящего Кодекса и иных законов, указов Президента Российской Федерации".

Заслуживают внимания и другие положения Порядка, утвержденного постановлением Правительства РФ № 1. Его действие (п.2) предусматривает прекращение или ограничение подачи электрической и тепловой энергии и газа организациям-потребителям, "прекращение или ограничение подачи топливно-энергетических ресурсов которым может привести к опасности для жизни людей и тяжелым экологическим последствиям, а также на медицинские учреждения, организации связи, объекты " ЖКХ… То есть Правительство РФ допускает отключение таких объектов в "льготном порядке". Порядок (п.6) предусматривает обязательное обеспечение подачи топливно-энергетических ресурсов абонентам, которые подключены к сетям, принадлежащим организации-потребителю, и своевременно оплачивают использованные эти ресурсы, в необходимых для них объемах. Эта обязанность должна исполняться должником по соглашению с энергоснабжающей или газоснабжающей организацией. То есть коммунальные энергетики не вправе отключать добросовестных абонентов ни при каких обстоятельствах. Но по техническим причинам не всегда возможно прекратить подачу ресурсов только недобросовестным потребителям. АО-энерго за это формально не отвечает, если имеет договорные отношения только с местными коммунальными организациями.

Необходимо отметить, что в практике есть случаи согласования расширенного перечня "неотключаемых" организаций самими АО-энерго. Так ОАО "Свердловэнерго" 9 августа 2001г. издало постановление "О недопущении отключения социально значимых объектов и объектов жизнеобеспечения при введении ограничений за неплатежи оптовых перепродавцов".

Правительством РФ утвержден Перечень стратегических организаций, обеспечивающих безопасность государства и финансируемых за счет средств федерального бюджета, которым запрещено прекращение или ограничение поставки топливно-энергетических ресурсов ниже лимитов, установленных соответствующими федеральными органами исполнительной власти. В предыдущей версии подобного Перечня (утв. постановлением Правительства РФ от 28 января 1997 г. N 74) были указаны системы (организации), обеспечивающие пожарную безопасность (например, организации ВКХ). Сейчас организации ВКХ из этого перечня исключены.

Основания ограничения или прекращения водоснабжения. Правила поставки холодной и горячей воды регламентируются Правилами пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации утвержденных постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1999 г. N 167. В соответствии с этим нормативным актом ресурсоснабжающая организация может ограничивать и прекращать водоснабжение:

1. без предварительного уведомления абонентов в следующих случаях (п. 81):
   • прекращение энергоснабжения объектов организации водопроводно-канализационного хозяйства;
   • возникновение аварии в результате стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций;
   • необходимость увеличения подачи питьевой воды к местам возникновения пожаров.
2. предварительно уведомив абонента, органы МСУ, местные службы госсанэпиднадзора, а также территориальное подразделение Государственной противопожарной службы Министерства внутренних дел Российской Федерации, в следующих случаях (п. 82):
   • резкое ухудшение качества воды в источнике питьевого водоснабжения;
   • получение предписания или решения местных служб госсанэпиднадзора;
   • самовольное пользование системами коммунального водоснабжения и (или) канализации;
   • попадание не разрешенных к сбросу сточных вод и загрязняющих веществ в систему коммунальной канализации, причинивших ущерб этой системе или приведших к аварии;
   • устранение последствий аварии на системах коммунального водоснабжения и канализации;
   • аварийное или неудовлетворительное состояние водопроводных и (или) канализационных сетей абонента;
   • проведение работ по присоединению новых абонентов в сроки, согласованные с указанными органами;
   • проведение планово-предупредительного ремонта.
   • неуплата абонентом полученной питьевой воды и (или) сброшенных сточных вод (п. 83).

Порядок введения ограничения или прекращения водоснабжения обязательно должен быть определен договором на водоснабжение

Основания отключения газа. Подача газа может быть прекращена по следующим основаниям:

1. немедленно по представлению органов контроля за безопасностью использования газа "без предварительного предупреждения в случаях неудовлетворительного состояния газоиспользующих установок покупателей, создающих аварийную ситуацию и угрозу для жизни обслуживающего персонала и населения". Конкретных оснований для таких выводов может быть много, так как износ газовых плит населения очень велик, а проверка их состояния и профилактические работы не проводятся.
2. кроме того, "поставщик имеет право уменьшить или полностью прекратить поставку газа покупателям (но не ниже брони газопотребления) в случае неоднократного нарушения сроков оплаты за поставленный газ и (или) за его транспортировку, за исключением потребителей, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации".

Особенности отключений и расторжения договоров. При одностороннем частичном отказе кредитора от исполнения договора необходимо обратить внимание на соответствие новой редакции договора пункту 2 статьи 425 ГК ("Публичный договор"), согласно которой "Цена товаров, работ и услуг, а также иные условия публичного договора устанавливаются одинаковыми для всех потребителей, за исключением случаев, когда законом и иными правовыми актами допускается предоставление льгот для отдельных категорий потребителей", а также на соблюдение ст. 428 ГК ("Договор присоединения"), допускающей заключение договора, "условия которого определены одной из сторон в формулярах или иных стандартных формах и могли быть приняты другой стороной не иначе как путем присоединения к предложенному договору в целом".

В случае одностороннего полного отказа кредитора от исполнения договора (а.2 п.1 ст. 546 ГК) у должника остается право на заключение нового публичного договора (ст. 426 ГК). Поскольку ресурсоснабжающие организации являются естественными монополистами и могут навязывать своим контрагентам не выгодные им условия (чаще всего такие условия не касаются технических аспектов снабжения ресурсами по сетям), то он не относится к категории договора присоединения (ст. 428 ГК). Существенные условия договора ресурсоснабжения подлежат согласованию (в т.ч. режим подачи, количество и качество энергии, условия оплаты и др.). Как публичный договор он может в случае разногласий быть передан на рассмотрение и принятие решения по спорным условиям в суд (ст. 426 ГК).

При расторжении договоров энерго и теплоснабжения АО-энерго в отдельных случаях предлагают муниципальным сетевым организациям заключить договоры о предоставлении им услуг по транспортировке электрической энергии, теплоносителя и горячей воды, а управляющим жилищным организациям (в т.ч. ТСЖ и ЖСК) заключить с ними договоры энерго и теплоснабжения. Жилищные управляющие организации в этих договорах могут выступать в качестве абонентов (покупателей энергии в соответствии с § 6 гл. 30 ГК), или в качестве поверенного, комиссионера или агента (гл. 49, 51, 52 ГК). В последнем случае выступающие в роли поверенного, комиссионера или агента собственников жилых помещений жилищные управляющие организации выполняют их конкретные поручения (например, по обеспечению необходимыми коммунальными услугами) и осуществляют на договорных началах управление общим имуществом многоквартирных домов (ст. 1005 ГК), включая организацию его содержания и ремонта.

Выбор формы договорных отношений остается за собственниками жилищного фонда. АО-энерго не вправе отказать в заключении договора по любому из перечисленных типов, так как все эти договоры публичные (ст. 426 ГК). Прямые договоры населения и ресурсоснабженцев и прямые расчеты возможны лишь в индивидуальном жилищном фонде. Население, проживающее в многоквартирных домах, не может иметь договоры с ресурсоснабжающими организациями без выполнения поручения заключить такой договор от их имени управляющими организациями.

Возможные пути выхода из создавшейся ситуации. Необходимо признать, что только соблюдение договорных обязательств по расчетам соответствует духу рыночных отношений и нормам права. Это одно из условий стабильности экономики и социального благополучия. При осуществлении публичными образованиями (Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципалитетами) политики в отношении энергоснабжения необходимо помимо баланса интересов субъектов этого рынка исходить из интересов общества в целом.