Проблемные вопросы деятельности расчетных центров

В настоящее время расчетные, расчетно-кассовые, информационно-расчетные, информационно-аналитические, вычислительные и иные подобные центры (далее - РЦ) не только рассчитывают платежи потребителей за жилищно-коммунальные услуги (далее - ЖКУ), но в ряде населенных пунктов осуществляют их сбор и оказывают посреднические услуги по перечислению собранных средств от имени их обладателей. Есть случаи, когда РЦ предоставляют жилищные субсидии. В этой статье речь пойдет о проблемах расчетных взаимоотношений в жилищно-коммунальной сфере

"Расщепление" платежей населения

Главными особенностями оплаты ЖКУ являются: государственное регулирование цен на них; льготные скидки значительному числу граждан; предоставление жилищных субсидий низкодоходным слоям населения; использование частью населения приборов учета воды, тепловой энергии и газа; широкое применение нормативов потребления; законодательное установление срока платежа после окончания оплачиваемого периода; неурегулированность взаимных обязательств письменными договорами; а также тенденция к одновременному усреднению цен и тарифов по одним критериям и дифференциации по другим.

Что касается ответов на вопросы: кто, кому и за что и как платит, то они должны полностью соответствовать экономическим подходам, закрепленным в нормах права. Свою долю стоимости ЖКУ должен платить непосредственный потребитель, а недостающую долю должны перечислять из бюджетов органы публичной власти в размере установленных ими для граждан льгот и прав получения субсидий. Граждане должны платить тем организациям, которые имеют перед ними юридические обязательства по предоставлению ЖКУ. Платить надо только за ЖКУ, предоставленные в объемах и с качеством, допускаемыми законодательством, государственными стандартами и договорами.

При этом должно действовать важное гражданско-правовое правило: право получать платежи граждан за ЖКУ имеет та организация, которая продает им ЖКУ. Это право первично и оно вытекает из положений жилищных договоров. Поэтому получение платежей населения за ЖКУ целесообразно понимать как поступление сумм на счет организации (кредитора) в банке на основании денежного обязательства гражданина (должника).

На примере водоснабжения получение платежей за ЖКУ граждан – собственников может осуществляться, следующим образом. По жилищному договору управляющая жилищная организация (далее - управляющий) обязана обеспечить граждан, являющихся собственниками жилого помещения в многоквартирном доме, и совместно с ним проживающих лиц питьевой холодной водой и предоставить услугу водоотведения. Для этого, управляющий от своего имени и за свой счет заключает договор водоснабжения и водоотведения с организацией водопроводно-канализационного хозяйства и покупает воду и услуги водоотведения на границе эксплуатационной ответственности. После чего вода и услуги водоотведения распределяются внутри дома между жилыми и нежилыми помещениями и продаются собственнику квартиры. В этом случае суммы, вносимые собственником за снабжение холодной водой и за водоотведение, причитаются управляющему, и именно он получает "платежи населения".

В предыдущих статьях этого цикла уже говорилось, что начисление платежей, изготовление и доведение до граждан платежных документов может производиться как самостоятельно управляющим, так нанимаемой им сторонней организацией (например, РЦ). Что именно поручать РЦ всегда должен автономно решать "хозяин денег" вне рамок нормативного или скрытого административного давления. Полностью правоспособное юридическое лицо должно само выполнять свои денежные обязательства перед своими контрагентами по договорам. Перечислять свои денежные средства кредиторам всегда можно и с банковского счета управляющей жилищной организации. Поэтому добровольно-принудительное применение "расщепления платежей" необходимо расценивать как индикатор, характеризующий отсутствие в муниципалитете нормальных экономических условий функционирования ЖКХ.

Основным доводом административного расщепления платежей является возможность противодействия неисполнению жилищными управляющими организациями обязательств перед ресурсоснабжающими организациями, подрядчиками работ и исполнителями услуг. Подобная ситуация возникает когда доходы управляющего недостаточны для выполнения его платежных обязанностей. В этом может быть частично виновата управляющая организация, которая не приняла всех необходимых мер по обеспечению полного сбора платежей за ЖКУ, которая должна нести соответствующую финансовую ответственность перед своими контрагентами по договору. Однако в большей степени в этом виноваты администрации муниципальных образований, не обеспечившие планирование в проекте местного бюджета и перечисление из него необходимых сумм возмещения льгот и предоставления субсидий, а также убытков из-за применения регулируемых цен, тарифов и ставок. Эта ситуация усугубляется тем, что управляющие не имеют реальной возможности истребовать у органов местного самоуправления бюджетные средства, необходимые им для последующих расчетов. Результатом таких действий и бездействий является несоответствие объемов жилищно-коммунальных услуг, заказанных управляющими, реальному финансированию.

Вместо устранения причин бюджетного недофинансирования (планирование, принятие и исполнение местного бюджета, истребование необходимых сумм из бюджетов вышестоящего уровня) или освобождения управляющих от выполнения части платежных обязательств, администрации пытаются создать видимость "нормальных" расчетов в системе "граждане – управляющий - подрядчики". Это проявляется в реализации принципа "не все, но поровну". На первый взгляд это справедливо и разумно. На самом деле такой подход позволил надолго завуалировал недофинансирование завышенных социальных обязательств и намеренно заниженных тарифов, что привело к деградации организаций ЖКХ снижению качества ЖКУ.

Сущность обязательств РЦ по "расщеплению" сумм, полученных от населения

Практика участия РЦ в организации расчетов в ЖКХ показывает, что нередко организации, предоставляющие гражданам ЖКУ, дают согласие на прием причитающихся им платежей потребителей на банковский счет РЦ только под нажимом местной власти. Это обусловлено инстинктом самосохранения руководителей муниципальных управляющих организаций.

После внедрения системы "расщепления платежей" РЦ при подготовке счетов-квитанций указывает в них номер своего банковского счета. Платежи граждан, поступившие через отделения почтовой связи и банки, зачисляются на "транзитный" банковский счет, с которого перечисляются не получателям платежей населения, т.е. организациям, с которым граждане имеют договорные обязательства или указанным ими лицам, а на банковские счета других лиц. С "транзитного" счета РЦ суммы, причитающиеся управляющим жилищным организациям, перечисляются контрагентам управляющих: коммунальным, жилищно-эксплуатационным, ремонтно-строительным и специализированным организациям. Иногда с "транзитного" счета платежи населения (например, плата за наём жилого помещения, за капитальный ремонт) перечислялась в местный бюджет. Несмотря на необходимость аккумулирования средств на капремонт в одних руках такие перечисления не соответствуют положениям БК РФ о неналоговых доходах местного бюджета (ст. 41 – 45, 47, 51, 57, 62, 64 и др.).

"Расщепление" производится по условиям, заранее установленным владельцем счета (РЦ) в договоре банковского счета, к которым относятся: сроки перечисления банком средств со счета; установлением банку пропорции для перечисления полученных сумм или определением величин перечисляемых сумм. И хотя по ГК РФ платежи населения должны перечисляться по назначению не позднее следующего рабочего дня, перечисления на практике не редко осуществляются в другие сроки (в течение нескольких операционных дней, еженедельно, ежедекадно и т.п.).

Также распространена практика перечисления со счета денежных сумм по неофициальным указаниям должностных лиц местной администрации. Например, это происходило при отсутствии бюджетных средств на возмещение убытков организаций большой энергетики от регулирования тарифов и угрозы с их стороны применить отключение неплательщиков (муниципальных теплоснабжающих организаций).

Необходимо отметить, что действующее гражданское законодательство Российской Федерации специальных "транзитных" счетов (за исключением валютных) не предусматривает. Их "транзитность" определяется только наличием в договоре банковского счета указанных выше условий. Ведь РЦ хоть и владелец такого счета, но ему непосредственно причитается только его вознаграждение. Все остальные деньги не принадлежат РЦ.

Перечисление со счета РЦ сумм не на счета кредитора в денежных обязательствах населения, а сразу его подрядчикам, которым непосредственно платежи населения не причитаются, возможно, только в том случае, когда организация, имеющая перед гражданами обязательства по предоставлению им жилищно-коммунальных услуг, выдает РЦ соответствующее поручение. Без такого поручения, независимо от указаний административных актов местного уровня, такие перечисления части причитающихся кредитору платежей третьим лицам (в том числе организациям, снабжающим его электроэнергией, газом и водой в производственных целях) противозаконны.

 Негативные следствия "расщепления платежей" 

Когда РЦ имеет указание продавца ЖКУ "расщеплять платежи населения" подрядчики и контрагенты управляющего непрерывно в течение месяца (квартала) получают свою часть платежей не зависимо от объемов и качества исполняемых работ. Корректировка платежей с учетом реальных объемов и качества предоставленных услуг и выполненных работ, как правило, не производится, а если производится, то по результатам отчетного периода, который определен соглашением сторон. Поскольку владельцем транзитного счета является РЦ, то без его согласия и указания своему банку процедура расщепления изменена быть не может. Возможность только такого опосредованного влияния управляющего на оплату некачественных ЖКУ значительно уменьшает его роль и назначение. И это притом, что возложение управляющим на РЦ обязанности осуществлять расчеты с кредиторами по денежным обязательствам управляющего не изменяет положения управляющего как организации, отвечающей перед населением за жилищно-коммунальное обслуживание.

Навязанное с использованием властного воздействия отграничение функции сбора платежей граждан от денежных обязательств граждан по оплате потребленных ими ЖКУ, отсутствие договоров между всеми гражданами и организациями, управляющими обслуживанием жилыми домами и обеспечивающими жилищно-коммунального обслуживание, приводит к тому, что граждане зачастую не знают, кому они обязаны заплатить и реально платят. Даже специалисты и руководство РЦ не всегда четко представляют себе: кто кому продает отдельные виды жилищно-коммунальных услуг, на каком основании.

Такой способ перечисления денежных средств в ряде случаев использовался как способ избежания уплаты НДС. Но территориальные налоговые органы сейчас уже почти везде поняли, что льгота по НДС применяется не в зависимости от специфики банковского транзитного счета, а в зависимости от вида договорных денежных обязательств: кто кому обязан заплатить за "предоставление жилых помещений в пользование" и на основании какого договора.[1]

В отдельных случаях практика использования "расщепления платежей" используется для запутывания кредиторов управляющих и жилищных организаций, которые фактически являются неплатежеспособными, и ухода от гражданско-правовой ответственности. В результате неэффективно организованное жилищно-коммунальное обслуживание (тарифная политика, политика оплаты ЖКУ, бюджетное финансирование текущих затрат и погашения задолженности за прошлые периоды), функционирует в режиме, который обеспечивает только окончательную деградацию ЖКХ.

Происходит это, например, так. В наиболее типичных для большинства населенных пунктов условиях за все ЖКУ, кроме электро- и газоснабжения перед гражданами (нанимателями и собственниками) отвечает управляющая жилищная организация (чаще всего МУП). Договоры с гражданами заключены лишь частично. Согласно этим договорам наниматели и собственники жилых помещений обязаны производить оплату управляющей жилищной организации получаемых ЖКУ. В этом суть выполнения ими денежные обязательства.

Часть ЖКУ предоставляется управляющей жилищной организацией своими силами, а часть силами подряжаемых управляющим организаций. Для обеспечения предоставления населению ЖКУ управляющий заключает с жилищно-эксплуатационными, ресурсоснабжающими и специализированными организациями (чаще все они являются МУП) возмездные договоры о выполнении работ, предоставлении услуг и продаже товаров (воды и тепловой энергии) от своего имени и за свой счет. В соответствии с этими договорами управляющий имеет перед своими подрядчиками денежные обязательства и обязан оплачивать им полученные ресурсы, выполненные работы и оказанные услуги собственными денежными средствами.

В таком случае РЦ (МУП) производит начисление и сбор платежей населения по договору с управляющим. Управляющий (принципал) заключает агентский договор с РЦ (агентом), в соответствии с которым поручает ему совершать за вознаграждение и за счет средств, выплаченных управляющему населением (гл.52 ГК РФ):

1. Фактические действия по начислению и сбору платежей населения за ЖКУ;
2. Юридические действия по производству расчетов за поставки угля и мазута, за выполненные работы, а также расчеты с иными дебиторами и кредиторами управляющего;
3. Сделки по выдаче векселей по согласованной с управляющим и с "поставщиками" схеме погашения их задолженности перед третьими лицами.

Передача управляющим средств РЦ производится путем "предложения" населению оплачивать ЖКУ не на расчетный счет или в кассу управляющего, а на расчетный счет или в кассу РЦ. Населению поступают платежные документы с указанием банковского счета не управляющего, а РЦ. Неискушенные в вопросах выполнения обязательств граждане, скорее всего, будут перечислять свои платежи на любой счет, который им укажут в счете-квитанции. В отношении бюджетных средств управляющий направляет письмо распорядителям местного бюджета с просьбой перечислять причитающиеся ему ассигнования на расчетный счет РЦ.

В результате перечисление РЦ денежных средств за материальные средства, необходимые для текущей производственной деятельности управляющего, выдача векселей и погашение задолженности управляющего перед третьими лицами осуществляется за счет управляющего. Это обеспечит в течение определенного времени создание видимости деятельности управляющего. В то же время его расчетный счет останется нетронутым, как будто он не получает никаких доходов и его кредиторы не могут требовать направления средств на погашение задолженности перед ними. Но после установления кредиторами управляющего истинной судьбы причитающихся ему платежей населения такая схема расчетов может квалифицироваться как уклонение от уплаты долгов и налогов с вытекающими из этого неблагоприятными последствиями.

Тот факт, что по счетам управляющего в течение некоторого времени не проводятся расчетные операции, не может расцениваться как фактическое прекращение (отсутствие) предпринимательской или иной деятельности этого юридического лица. При этом у управляющего сохраняется обязанность представлять в налоговый орган необходимые для исчисления и уплаты налогов документы и сведения, установленную бухгалтерскую отчетность, а также выполнять другие обязательства, установленные законодательством о налогах и сборах.

Очевидно, что при такой схеме роль управляющего становится фиктивной, а РЦ отводится роль организации, осуществляющей управление задолженностью организаций-должников по их гражданско-правовым обязательствам, а также централизованное материально-техническое обеспечение, что явно выходит за пределы функций РЦ по начислению и организации сбора платежей населения.

В этом случае деятельность управляющего "заморожена", а фактическое управление и распоряжение финансами осуществляется РЦ. Для окончательного оформления выполнения РЦ функции управляющего нужна только формальная перемена лиц в обязательствах управляющего и населения, управляющего и его контрагентов по договорам содержания и ремонта жилья, вывоза бытовых отходов, ресурсоснабжения и др. Для этого необходимо не одностороннее, а согласованное сторонами договоров внесение изменений в действующие договоры или их расторжение, поскольку иное не предусмотрено федеральными законами и договорами (ст.310, §§ 1 и 2 гл. 24, ст.407, 450 и др. ГК РФ). Замена управляющего может быть осуществлена тогда, когда активность требований кредиторов становится уже опасной. При этом старый управляющий может банкротиться вместе со своими долгами. Его место занимает новый управляющий (РЦ или другая организация). Через некоторое время при неизменности экономических условий хозяйствования в муниципалитете  все в точности повторяется и появляется управляющий "плюс" ("прим", "бис" и т.п.). В соответствующих постановлениях это мотивируются "необходимостью совершенствования системы управления ЖКХ", что на самом деле ничего с этим не имеет. В подобной "модернизации" жилищно-коммунального хозяйства могут участвовать только зависимые от администраций муниципальные предприятия и учреждения, которые не являются субъектами нормальных экономических отношений. При участии в управлении не МУП или МУ, а хозяйственных обществ, такие манипуляции теряют смысл.

Размер вознаграждения РЦ

Говоря о вознаграждении РЦ необходимо отметить, что оно может устанавливаться только для случаев, когда эта деятельность осуществляется на основе возмездных договоров. Это касается в первую очередь деятельности РЦ в форме коммерческих организаций (ГУП, МУП, хозяйственных обществ). Для этих организаций недостаточно указать источники финансирования в уставе. Такой перечень в учредительных документах устанавливает лишь возможный перечень источников, которые могут использоваться в практической деятельности.

Собственнику РЦ в форме бюджетных учреждений необходимо четко определять, какие виды деятельности будут прямо финансироваться из бюджета, а какие они могут осуществлять на коммерческой основе за вознаграждение. Напомним, что учреждение не может всю свою деятельность осуществлять только за счет доходов от коммерческой деятельности. Это противоречит его природе. Понятно, что непредпринимательская деятельность РЦ в форме учреждения должна прямо финансироваться из бюджета (а не учитываться в доходах бюджета так, как это предусмотрено для доходов от разрешенной собственником предпринимательской деятельности). Стало быть, вознаграждение (оплата услуг) может быть получено учреждением только за предпринимательскую деятельность.

Осуществление деятельности приносящей доходы является основным назначением создания унитарного предприятия и деятельности коммерческих организаций всех организационно-правовых форм. Все доходы предприятия по возмездным договорам (ст.423 и 424 ГК РФ), в которых и может устанавливаться цена, являются "собственными доходами" предприятия.

В преобладающей части случаев размер вознаграждения РЦ устанавливается органом местного самоуправления равным нормативу отчисления от доходов организаций, предоставляющих ЖКУ (в процентах). На практике размер этого норматива как правило первоначально рассчитывался по затратному методу: определялось отношение суммы начисленных населению платежей за ЖКУ к затратам, необходимых для содержания РЦ без предоставления каких-либо дотаций из бюджета. Тарифы на ЖКУ увеличивались на расчетную составляющую. Для получения вознаграждения РЦ при каждом "расщеплении платежей" оставляет себе суммы, равные установленному нормативу. Величины вознаграждений РЦ, установленные по этим правилам в 90-х годах прошлого века от действующих тогда заниженных тарифов на ЖКУ нередко не пересматривались даже при последующем приближении ставок и тарифов к их реальной стоимости. Имелись случаи, когда значительное увеличение тарифов и ставок на ЖКУ приводило к такому существенному увеличению вознаграждения, что РЦ вынуждено было само ставить вопрос об уменьшении процента отчисления.

Такой подход к определению вознаграждения РЦ не всегда соответствует затратам, понесенным РЦ в процессе исполнения возложенных на него обязанностей. При такой схеме расчета вознаграждения увеличение тарифов на жилищные или коммунальные услуги приводит к необоснованному обогащению РЦ, а снижение уровня собираемости платежей за жилищные и коммунальные услуги приводит к снижению доходной части организации и как следствие к возникновению убытков, что не справедливо, если РЦ не отвечает за собираемость платежей. Если же РЦ получает вознаграждение как процент не собранных, а начисленных платежей, то, в отличие от остальных организаций, РЦ гарантированно получит все, что ему причитается.

РЦ прямо заинтересован и в перечислении через его банковский счет сумм жилищных субсидий, компенсаций льгот, дотаций на разницу в тарифах, поскольку это без изменения в большую сторону процентной ставки может привести к увеличению абсолютной суммы вознаграждения. Такое увеличение следует признать необоснованным, так как расходы РЦ на предоставление услуг по расщеплению платежей при этом не увеличиваются.

Подобная логика расчета вознаграждения присутствовала в рекомендациях по определению составляющей тарифов на оплату услуг РЦ в применяемых ранее методиках планирования, учета и калькулирования себестоимости услуг ЖКХ. При этом конкретные рекомендации по определению затрат на содержание РЦ в этих методиках отсутствовали. В них упоминались лишь нормативы, рассчитанные в процентах от планового объема реализации услуг. Хотя ясно, что неодинаковые наборы функций РЦ, различные условия деятельности и способы организации их работы должны повлечь установление обоснованного вознаграждения. Кстати эти методики содержали и спорные положения о том, что наиболее оптимальным является вариант существования РЦ, который занимается расщеплением платежей потребителей услуг. Эти положения, основанные не на рыночных подходах, нуждаются в кардинальном пересмотре в будущих основах ценообразования в сфере ЖКХ.

Затраты на начисление платежей, например, за отопление и за пользование лифтом практически не отличаются друг от друга. Но составляющие вознаграждения РЦ в тарифе за теплоснабжение и за услуги лифта отличаются многократно. Поэтому целесообразно не размывать вознаграждение РЦ по всем тарифам и ценам, а включить ее обоснованный размер в тариф на содержание жилья.

В любом случае размер вознаграждения должен быть обоснован экономически и зависим от конкретного набора полезных действий, которые заказываются РЦ. Услуги РЦ не входят в перечень ЖКУ. Поэтому тарифы на них не могут устанавливаться для организаций негосударственной и немуниципальной формы собственности. Для ГУП, МУП и бюджетных учреждений такие тарифы могут устанавливаться их собственниками. Главное, чтобы этот тариф не был необоснованно завышенным. А при наличии конкуренции в сфере начисления платежей населения целесообразно, чтобы организации могли сами устанавливать тарифы на свои услуги.

Связь системы договорных обязательств и метода установления вознаграждения РЦ

На страницах журнала ранее уже описывалось применение "тарифного метода" установления границ эксплуатационной ответственности ресурсоснабжающих организаций, при котором основой был не договор, а структура тарифа. Хотя вопросы организации договорных отношений не являлись предметом методик калькулирования себестоимости услуг ЖКХ, "тарифный метод" значительно влиял на построение на муниципальном уровне системы договорных отношений в ЖКХ. Не обошел он своим влиянием и составную часть этой системы договорные взаимоотношения с РЦ управляющих и других организаций ЖКХ.

Существует мнение, что РЦ оказывают свои услуги сразу всем организациям ЖКХ и их миссия это доведение платежей населения до производителей ЖКУ. Из этого вытекает подход к формированию тарифов и цен на ЖКУ, при котором составляющая на оплату начисления и сбора оплаты за ЖКУ механически включается во все тарифы и цены на ЖКУ, которые устанавливаются органами местного самоуправления. Подобный подход искажает суть экономических отношений по продаже ЖКУ.

Выше уже говорилось, что РЦ не могут предоставлять свои услуги одновременно всем производителям ЖКУ. Они действуют только в интересах организаций, отвечающих перед потребителями за предоставление ЖКУ на основании договоров. Например, в интересах наймодателей и управляющих жилищных организаций. Последние не предоставляют жилищно-эксплуатационным, ресурсоснабжающим и специализированным организациям услуг, связанных с обеспечением "организации договорных взаимоотношений между производителями и потребителями услуг", не занимаются "обслуживанием расчетов между производителями и потребителями услуг", а собирают свои платежи.

Чаще всего, производители ЖКУ (жилищно-эксплуатационные, ремонтно-строительные, ресурсоснабжающие и специализированные организации) являются субподрядчиками управляющих. Они выполняют свои договорные обязательства перед управляющими и получают оплату не от населения, а от управляющего. В таких случаях жилищно-эксплуатационные, ресурсоснабжающие и специализированные организации не могут платить РЦ вознаграждение.

Встречаются схемы договорных отношений, когда управляющие заключают договоры с "производителями услуг" на основании договоров поручения, комиссии или агентирования не за свой счет, а за счет платежей собственников жилых помещений (муниципалитета, юридических и физических лиц). В этом случае платежи потребителей должны причитаются не управляющему (он вправе рассчитывать лишь на свое вознаграждение), а жилищно-эксплуатационным, ресурсоснабжающим и специализированным организациям. Только тогда выплачивать вознаграждение РЦ обязаны "производители услуг".

При отсутствии договоров, содержащих условия предоставления ЖКУ граждане фактически оплачивают их через РЦ напрямую производителям. В такой ситуации РЦ нередко никто не нанимает, и он оставляет себе процент от сумм, перечисляемых через транзитный счет на счета организаций ЖКХ. Вознаграждением этот процент назвать нельзя, поскольку нет договорных оснований на его получение. При таком способе определения и выплаты размера вознаграждения хозяйствующим субъектам навязывается определенная схема договорных отношений. Получается, что вознаграждение РЦ платят все организации ЖКХ, а не только те, которые имеют договорные обязательства перед гражданами по предоставлению им ЖКУ. Именно этим обязательствам корреспондируются встречные обязательства по оплате ЖКУ и, следовательно, право собирать платежи населения. Поэтому только такие организации могут нанимать РЦ, заключать с ним договор и платить ему вознаграждение.

При оплате услуг РЦ должно действовать общее гражданскоправовое правило, согласно которому вознаграждение должно выплачиваться из средств той организации, которая имеет возмездные договорные обязательства. Для расчетных отношений в ЖКХ это организации, которые имеют перед гражданами обязательства по предоставлению ЖКУ и вправе получать за это плату. Поэтому включение составляющей за начисление и сбор платежей в тарифы и цены должно быть обоснованным и обязательно соответствовать договорным обязательствам.

Начисление субсидий расчетными центрами

В настоящее время во всех муниципалитетах, за исключением тех, на территории которых проводится эксперимент по внедрению системы персонифицированных социальных счетов, субсидии предоставляются гражданам, имеющим низкие доходы, в виде уменьшения начисленного платежа на сумму субсидии. При этом граждане, которым предоставляется помощь, отвечают только за свой пониженный платеж, а выпадающие доходы организаций ЖКХ из-за предоставления субсидий возмещаются из бюджета.

Предоставление субсидий является функцией органов публичной власти. В большинстве случаев это органы местного самоуправления, а в единичных случаях эту функцию выполняют органы исполнительной власти субъектов РФ. Возложение этих функций на службы субсидий производится в положениях о подразделениях органов власти различного уровня и в текущих нормативных правовых актах. Функция предоставления субсидий включает в себя: прием заявлений и документов граждан, их рассмотрение, принятие властного решения и расчет размера предоставленной субсидии. Разделение функции предоставления субсидий отдельно на предоставление права ее получения и на ее расчет между различными органами (организациями), возможно только как временная мера, а в перспективе, на наш взгляд, вообще нецелесообразно.

Во многих муниципальных образованиях уже наметилась тенденция передачи функции предоставления субсидий муниципальным органам социальной защиты населения. Это обусловлено тем, что органы, осуществляющие управление ЖКХ, и организации отрасли должны в первую очередь обеспечивать жилищно-коммунальное обслуживание, а не социальные гарантии в сфере жилья и коммунальных услуг. Расчет размеров жилищных субсидий органами социальной защиты населения позволяет им непосредственно общаться с гражданами и изучать предоставляемые ими документы. Специалисты, имеющие знание большого массива нормативных правовых актов не только по вопросам предоставления жилищных субсидий, но и в сфере социальной защиты, могут одновременно с жилищными субсидиями предлагать населению другие виды социальной помощи в денежной и натуральной форме. Применение такого подхода уменьшает необходимость усиленного контроля расчетных организаций; снижает количество ошибок при принятии решений о предоставлении или отказе в предоставлении субсидий.

Предоставление или отказ в предоставлении субсидий организациями, функционально входящими в систему ЖКХ, в ряде случаев производится необоснованно. Это объясняется стремлением "выбрать" все предусмотренные бюджетами ассигнования. Такие действия на местах искажают социальную политику государства в жилищной сфере, граждане вводятся в заблуждение относительно права на помощь в оплате жилищно-коммунальных услуг. Они начинают осознавать, что определенные в нормативных актах федерального и регионального уровня права могут быть произвольно искажены: сегодня в сторону уменьшения платежа граждан, а в последующем, возможно, наоборот.

В любом случае, кто бы ни производил предоставление жилищных субсидий, такая деятельность должна финансироваться не за счет тарифов, не из других собственных источников РЦ, а только за счет бюджетных средств. В противном случае расходы местного бюджета перекладываются на население. На практике "удобство" возложение функции предоставления субсидий на РЦ (или другую организацию) объясняется тем, что бюджеты за это ничего не платят. Но если эта деятельность осуществляется для муниципалитета "бесплатно", то за нее платит население. Такое перекладывание финансирования публичных функций на все население муниципального образования неправомерно. Население этих услуг не заказывает.

Помимо этого, антимонопольное законодательство[2] запрещает наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов местного самоуправления указанных органов. Муниципальное предприятие или учреждение, которое осуществляет предпринимательскую деятельность,[3] не могут выполнять функцию социальной поддержки населения, относящуюся к вопросам местного значения, решаемыми органами местного самоуправления,[4] принимать решения о выделении бюджетных средств.

Именно по этим причинам в постановлении Правительства РФ от 1 июля 2002 года № 490 "О проведении эксперимента по применению экономической модели реформирования ЖКХ" предусмотрено, что в муниципалитетах, на территории которых проводится эксперимент, должны действовать только единые службы по предоставлению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в форме муниципальных бюджетных учреждений или в качестве структурных подразделений органов местного самоуправления. По смыслу постановления деление на какие-либо "цехá", одни из которых предоставляют, а другие начисляют субсидии – не предусмотрено.

После вступления в силу Федерального закона от 6 мая 2003 года № 52-ФЗ процедура принятия решений о предоставлении субсидий многократно усложняются. Работники служб субсидий должны более кропотливо выяснять состав домохозяйства, основания проживания в жилом помещении, вести учет доходов. Это требует не механического использования сведений управляющих организаций или РЦ, а внимательного, а подчас критического анализа этой информации. Так, например, при серьезном контроле обоснованности предоставления льгот, установленных федеральными законами, в одном крупном городе были выявлено большое число случаев фальсификации льгот для родственников должностных лиц управляющих организаций и РЦ, а также для сотрудников этих организаций. По случайности давно умершие носители льгот продолжали числиться в паспортных столах жилищных организаций. Это свидетельствует о необходимости разделения функций начисления платежей и принятия решений об оказании бюджетной поддержки тем, кто имеет на нее право.

Возложение на РЦ функции расчета размера субсидий может использоваться только в качестве временной исключительной меры, если в специализированных службах субсидий отсутствуют какие-либо свои программные комплексы и в ближайшее время базы данных не могут быть интегрированы с базами других социальных выплат. После внедрения системы персонифицированных социальных счетов расчет размеров жилищных субсидий в РЦ теряет всякий смысл, поскольку не надо вычитать суму субсидии из полного начисления платежа. По этим причинам принятые в ряде муниципалитетов акты о наделении РЦ функциями службы субсидий необходимо пересмотреть.

В то же время необходимо участие РЦ в информационном обмене со службами субсидий при получении или сверке данных о начисленных платежах, с органами социальной защиты населения, контролирующими наличие носителей льгот и курирующими компенсацию недополученных доходов из-за их предоставления, с подразделениями паспортно-визовой службы МВД России, с отделениями почтовой связи и с банками, осуществляющими перечисление внесенных гражданами платежей. РЦ должно предоставлять службе субсидий те сведения о начислениях платежей и задолженности по платежам, которые у него есть. Это будет способствовать повышению степени обоснованности предоставления субсидий и иных выплат социального характера.

Возможность использования РЦ для ведения в них персонифицированных социальных счетов

Как известно, в соответствии с положениями подпрограммы "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации"[5] и постановления Правительства РФ от 1 июля 2002 года № 490 на территории ряда муниципалитетов проводится эксперимент по применению экономической модели реформирования ЖКХ. Содержание эксперимента заключается в отказе от перечисления сумм жилищных субсидий организациям, предоставляющим гражданам ЖКУ, и переходе к их перечислению на банковские персонифицированные социальные счета граждан.

В постановлениях Правительства РФ под персонифицированными социальными счетами понимаются исключительно банковские счета. Так, в подпрограмме "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации" прямо указано, что персонифицированные социальные счета граждан предназначены для перечисления на них средств, предусмотренных на все виды адресной социальной помощи государства, в том числе и жилищных субсидий. Открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц относится к банковским операциям, которые могут осуществляться только кредитными организациями.[6]

Простое ведение аналитического лицевого счета гражданина для отражения на нем начисленных и предоставленных из бюджета выплат социального характера, а также направлений их расходования с содержанием персонифицированного социального счета не совпадает. "Виртуальный социальный счет" не может использоваться для перечисления на него сумм субсидий. Это принципиально отличает его от идеи новой экономической модели реформирования ЖКХ.

Отход от дотационности и поэтапный переход к адресному субсидированию предусмотрен в новой редакции Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики" (ч.4 ст. 15¹). Главная цель при этом - передача права распоряжения субсидиями непосредственно гражданам, а не просто совершенствование их информирования. Ведь если не перечислить реальные денежные суммы субсидии на банковские счета, не выдать через кассу или не доставить на дом, то механизм перечисления из бюджета возмещения организациям жилищно-коммунального хозяйства затрат на предоставление субсидий не изменится, а останется дотационным.

Внедрение подобных "виртуальных" счетов возможно и даже полезно как учетная составляющая системы социальной защиты, но не может заменить банковские персонифицированные социальные счета граждан, о которых говорится в федеральных документах. Полагаем, что осуществление учетных функций, для "отражения" сведений о суммах субсидий целесообразно не в РЦ, а в органах социальной защиты, которые имеют в своем распоряжении данные о многих социальных выплатах. Ведение "виртуальных счетов" в муниципалитетах, не участвующих в эксперименте, возможно в качестве подготовки к внедрению системы персонифицированных социальных счетов, к передаче функций служб субсидий в ведение муниципальных органов социальной защиты населения по окончании эксперимента, а также к переходу на предоставление гражданам адресной помощи в денежной форме.[7]

Введение "лицевого счета гражданина" в органах социальной защиты города и сейчас является обязательным во всех программах социальной поддержки населения. Но такой учет не может заменять систему банковских персонифицированных социальных счетов, а призван существовать как необходимый элемент этой системы.

Необходимо подчеркнуть еще один важный момент. В ходе проведения эксперимента начисление платежей гражданам, получающим жилищные субсидии, будет производиться в полном объеме (без исключения суммы субсидии). При этом получатели субсидий должны полностью оплатить начисленный платеж. Причем после поступления на банковский счет гражданина субсидия перейдет в его собственность. То есть, гражданин будет платить за ЖКУ только "собственными деньгами". Из этого следуют два вывода. Во-первых, у РЦ отпадает необходимость производить уменьшение платежа на сумму субсидий. Во-вторых, перечисление субсидий через счета, открытые на имя граждан муниципалитетами, но которыми граждане не могут реально распоряжаться из-за того, что условия договоров предусматривают только безналичное перечисление - является репродукцией действующей сегодня системы перечисления субсидий из бюджетов организациям ЖКХ.

Без полного начисления платежей РЦ и без предоставления сумм субсидий гражданам с возможностью самостоятельного использования на цели оплаты ЖКУ выхолащивается идея экономического механизма реформы, при котором дотирование отрасли заменяется адресным субсидированием полностью. Такие счета фактически превращаются в транзитные счета, а гражданам отведена роль марионеток. При таком искажении идеи введения социальных счетов граждане не получат возможности контролировать направление и расходование бюджетных средств, которое из-за этого не станет прозрачным и адресным. Не будет достигнута цель, когда получатель субсидии должен иметь право самостоятельно решать: кому он должен оплачивать ЖКУ (в зависимости от заключенных им договоров), а также снижать, при оформлении соответствующего акта, размер платежа при нарушении параметров и качества услуги.

Принадлежность информационных ресурсов, используемых для расчетов за ЖКУ

Расчетные подразделения управляющих организаций или РЦ производят сбор, обработку, накопление и хранение информации о гражданах, проживающих в обслуживаемых ими жилых домах ("базы данных"). Эти информационные ресурсы формируются и используются и для осуществления регистрационного учета граждан, и для начисления платежей исходя их количества потребителей, реально проживающих в управляемых жилых домах.

Немаловажное значение имеет то обстоятельство, кто является собственником информационных ресурсов, программных продуктов в сфере расчетов за ЖКУ и средств их обеспечения. В соответствии с действующим законодательством собственником информации на бумажных и электронных носителях, программного обеспечения можно считать субъекта, который вправе на законном основании в полном объеме реализовать полномочия владения, пользования, распоряжения указанными объектами.

Отношения по поводу права собственности на информационные ресурсы регулируются гражданским законодательством РФ. Информационные ресурсы о потребителях ЖКУ могут находиться в собственности органов местного самоуправления и как элемент состава имущества могут находиться в хозяйственном ведении или в оперативном управлении муниципальных предприятий и учреждений. Такие предприятия и учреждения будут являться владельцами информационных ресурсов, осуществляющими владение и пользование ими и реализующими полномочия распоряжения в пределах, установленных законом. Включение информационных ресурсов в состав их имущества производится в соответствии с гражданским законодательством РФ. Тогда информационные ресурсы должны создаваться и поддерживаться в актуальном состоянии за счет средств муниципальных организаций и подлежат учету и защите в составе муниципального имущества.

Во многих муниципальных образованиях организации реализующие функции РЦ занимают монопольное положение на рынке предоставления указанных услуг. Такое положение РЦ поддерживается органами местного самоуправления искусственно. РЦ могут и должны осуществлять свою деятельность на конкурсной основе. Это позволит снизить издержки связанные с исполнение функций по расчету и начислению платежей. Сегодня в России достаточно много муниципальных образований, где работы по расчету и начислению платежей осуществляются несколькими организациями, конкурирующими за получение данного заказа. Такая ситуация будет повсеместно, если выбор РЦ будет осуществлять управляющая жилищная организация, а не администрация муниципального образования.

Очевидно, что в случае организации конкурсного отбора организаций, исполняющих функции РЦ, собственником информационного ресурса не может выступать РЦ. РЦ должно получить информационный ресурс от заказчика работ – управляющей жилищной организации. Но управляющая жилищная организация также не может быть собственником информационного ресурса, поскольку она, как и РЦ нанята собственниками для исполнения работ и может быть заменена другой организацией. Управляющая организация должна иметь возможность пользоваться информационными ресурсами вместе с правом управлять жилищным фондом и обязана передать его управляющей организации, которая придет ей на смену. Собственником информационного ресурса должна выступать администрация муниципального образования, которая обязана обеспечить правильное использование и хранение информации.

В тех случаях, когда муниципалитеты теряют право собственности на информационные ресурсы (паспортный учет, база начисления платежей), они в большой мере лишаются возможности замены недобросовестного управляющего или оператора информационных ресурсов. Частные расчетные организации целесообразно привлекать в качестве пользователя информационных ресурсов, т.е. при условии их оставления в муниципальной собственности. В этом случае такая организация должна по договору производить сбор, обработку, накопление и хранение информации о гражданах, проживающих в поселении, производить начисление жилищно-коммунальных платежей на основании договора возмездного оказания услуг, условия которого следует детально прописать.

Обеспечение сохранности информационных ресурсов, используемых для обеспечения расчетов

Сведения регистрационного учета граждан и данные, используемые для начисления платежей, являются информацией о гражданах (персональными данными) – т.е. сведениями о фактах, событиях и обстоятельствах жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность. В базах данных различных организаций, осуществляющих начисление платежей, содержатся сведения об именах граждан, их адресах, составе семьи, наличии и отсутствии регистрации по постоянному месту жительства или месту временного пребывания, сведения о принадлежности жилого помещения к муниципальной, государственной или частной собственности, информация о временном отсутствии граждан по месту постоянного жительства, их материальном положении и другая конфиденциальная информация, которая нуждается в защите.

Необходимо защищать сведения о гражданах, во-первых, в целях обеспечения их прав на неприкосновенность частной жизни, личную безопасность. Очевидно, что информация об одиноко проживающих гражданах преклонного возраста, владеющих жильем по праву собственности, получающих жилищные субсидии или имеющих задолженность по оплате ЖКУ, представляют интерес для криминалитета. Недопустимо использование персональных данных в целях причинения имущественного и морального вреда гражданам, затруднения реализации их прав и свобод, а во-вторых, для обеспечения возможности стабилизации расчетов населения за ЖКУ.

Необходимо отметить, что в соответствии с Конституцией РФ (ст.24) сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются. Если первичный сбор информации о гражданине производится с его согласия, то использование и распространение информации о нем осуществляется чаще всего помимо его воли. Основные требования к сохранению персональных сведений о плательщиках за ЖКУ установлены Федеральным законом от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации".

К информации о потребителях ЖКУ, используемой для начисления платежей, должен применяться режим служебной тайны. Вместо свободного доступа к информации о гражданах индивидуальные сведения, содержащиеся в библиотеках баз данных, с момента их получения должны приобретать статус служебной информации ограниченного распространения, доступ и распространение которой ограничены в соответствии со ст.139 ГК РФ.[8] Защите должна подлежать любая документированная информация о гражданах, неправомерное обращение с которой может нанести ущерб ее собственнику, владельцу, пользователю и самим гражданам. Необходима организация и обеспечение сохранности сведений конфиденциального характера о гражданах в текущем делопроизводстве и при их обработке средствами вычислительной техники. Право запрашивать сведения конфиденциального характера имеют только правоохранительные и судебные органы, судебные приставы-исполнители в соответствии с законодательством РФ, регулирующим их деятельность.

В порядке установленном законом об информации "деятельность негосударственных организаций и частных лиц, связанная с обработкой и предоставлением пользователям персональных данных" подлежит лицензированию. Защита информации о гражданах должна обеспечивать предотвращение утечки, хищения, утраты, искажения и подделки информации, угрозы безопасности личности, несанкционированных действий по уничтожению, модификации, искажению, копированию, блокированию информации, а также предотвращение других форм незаконного вмешательства в информационные ресурсы и информационные системы. Конституционные права граждан на сохранение личной тайны и конфиденциальности персональных данных, имеющихся в информационных системах, должны быть надежно защищены.

Юридические и физические лица, в соответствии со своими полномочиями владеющие информацией о гражданах, получающие и использующие ее, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации за нарушение режима защиты, обработки и порядка использования этой информации. Самостоятельное без согласия граждан использование сведений о гражданах в качестве товара (продукции) непозволительно.

Муниципалитеты, являясь собственниками информационных ресурсов, вправе осуществлять контроль выполнения требований по защите информации и запрещать или приостанавливать обработку информации в случае невыполнения этих требований. Органы местного самоуправления вправе обращаться в органы государственной власти для оценки правильности выполнения норм и требований по защите его информации в информационных системах.

Юридические и их должностные лица, владеющие информацией о гражданах, получающие и использующие ее, несут ответственность в соответствии с законодательством за нарушение режима ее защиты, обработки и порядка использования. Соответствующие нормы установлены статьями 13.11, 13.12, 13.14 КоАП РФ.

Общие выводы

Степень участия расчетных центров в системе расчетов за жилищно-коммунальные услуги должна определяться с учетом специфики рыночных механизмов функционирования жилищно-коммунальных комплексов муниципальных образований. Соответствующее положение содержится в Подпрограмме "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации" Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы (раздел 2 части VI): "специализация расчетно-кассовых центров должна заключаться в оперативном ежемесячном расчете платежей населения в зависимости от реального потребления ЖКУ. Это предполагает наличие специализированной информационно-вычислительной базы. Поэтому в городах, где существуют несколько управляющих компаний, функции по проведению расчетов по платежам населения целесообразно передавать на условиях подрядного договора специализированным расчетно-кассовым центрам, которые собирают всю информацию по платежам, осуществляемым потребителями предприятиям ЖКХ. В муниципальных образованиях, где управление муниципальным жилищным фондом осуществляет одна управляющая компания, расчетно-кассовый центр может создаваться как структурное подразделение этой компании". Этот подход необходимо реализовывать уже на первом этапе в рамках обеспечения перехода "на реальные договорные отношения в жилищно-коммунальном хозяйстве".

Задача отхода от администрирования в сфере расчетов за ЖКУ и формирование рыночных механизмов функционирования ЖКХ должна решаться путем отказа от явного и скрытого вмешательства в систему договорных предпринимательских отношений между организациями ЖКХ и навязывания отличных от договоров систем расчетов граждан. Расчетные обязательства должны основываться на договорах между продавцами и покупателями ЖКУ.

Специализация деятельности РЦ как самостоятельных организаций, так и подразделений управляющих жилищных организаций является полезной. РЦ должны органично и юридически корректно вписаться в систему экономических расчетных отношений и гражданскоправовых обязательств в сфере предоставления ЖКУ.

В муниципалитетах должны создаваться условия для демонополизации и приватизации деятельности по начислению платежей за ЖКУ и подготовке платежных документов. Для этого необходимо формирование РЦ в форме коммерческих структур, предоставляющими свои услуги по обеспечению расчетов в соответствии с договорными обязательствами и только по заказу организаций, которые продают ЖКУ (наймодателей и управляющих жилищных организаций). Полезно упорядочение отношений собственности на информационные ресурсы, используемые для расчетов за ЖКУ. Надо избегать возможности монопольного владения ими коммерческими организациями. Такие ресурсы должны входить в состав муниципальной собственности.

Степень участия РЦ в расчетах должна определяться только кредиторами в денежных обязательствах граждан. При заказе РЦ тех или иных функций целесообразно исходить из соображений экономической выгоды. Размер вознаграждения не должен устанавливаться вне зависимости оттого, что именно заказчик решил поручить РЦ. Сегодня уже можно оценивать стоимость услуг РЦ не в процентах, а в конкретных денежных суммах, меняемых в зависимости от их качества и объема. Правила тарифообразования не должны предопределять какую-то одну схему договорных отношений: кто, кому, как должен платить. Тариф должен отражать выбранный субъектами хозяйствования способ выполнения взаимных обязательств.