В большинстве стран жилищная политика является одной из наиболее значимых отраслей публичной политики, одной из наиболее острых и постоянных тем общественных дискуссий.
В России почти сто лет в общественном сознании жилищной политики как таковой не было. Одномерная и выхолощенная (вне жилищной экономики) система государственных мер советской эпохи никак не могла претендовать на статус полноценной политики. В 90-е годы сами слова «жилищная политика», казались, окончательно вытеснены такими терминами как «реформа ЖКХ» или «подготовка к зиме». Еще одной причиной стала бессрочная и бесплатная приватизация, длящаяся в России с 1990 года. Формирование и использование государственного и муниципального жилья, жилья социального, во многих странах является ядром (иногда относительно небольшим) жилищной политики, поскольку это наиболее энергичная форма государственного вмешательства в функционирование жилищного рынка. В России это было тем более так. С началом приватизации это ядро из поля жилищной политики как бы исчезло – ведь если государственное и муниципальное жилье – это жилье, которое «пока не приватизировано» и сколько его останется через год, никто не знает, какая тут может быть долгосрочная стратегия…
В последнее время о жилищной политике вновь стали говорить, что чрезвычайно отрадно. Стали говорить, потому что ситуация изменилась. Во-первых, с точки зрения бюджетной обеспеченности не так гнетет пресловутая «подготовка к зиме», можно поднять голову и оглядеться по сторонам. Во-вторых, законодатель с принятием Жилищного кодекса и других законов внес некоторую ясность относительно того, во что публичная власть намерена вмешиваться, а во что нет. В частности, выяснилось, что социальное жилье сохраняется, причем не на маргинальном уровне 1-2% как, скажем в США, а в качестве серьезного сегмента жилищного фонда – на уровне 15-20% как в большинстве Европейских стран (сколько именно – зависит от того, сколько же жилья будет приватизировано до окончания бесплатной приватизации в 2010 году). За социальное жилье (жилищный фонд социального использования) отвечают органы местного самоуправления, они же должны его строить из средств своих бюджетов – скорее всего, в основном, после 2010 года, когда не будет риска «потерять» это жилье на следующий день после передачи внаем. Сколько такого жилья нужно строить? В каких районах города строить? Какое это должно быть жилье? Что делать с оставшимися неприватизированными квартирами в многоквартирных домах? Один вопрос тянет за собой следующий и постепенно формируется проблемное поле «настоящей» жилищной политики, все более выходящее за рамки проблем собственно социального жилья…
На этом этапе особенно важно правильно расставить вехи, забить колышки под фундамент вновь отстраиваемого здания жилищной политики. А это не так просто как кажется – информационная недостаточность последних лет чревата появлением мифов и проектов «вечных двигателей». Все это способно серьезно затормозить «строительство». Опасности здесь по большому счету две: первое - неправильно оценить уроки мирового опыта и основные глобальные тенденции развития в жилищной сфере и второе – ошибиться в оценке нашего сегодняшнего положения и того пути, который был пройден за годы реформ.
В этой связи показательна недавно вышедшая книга В.Глазунова и В.Самошина «Доступное жилье. Люди и национальный проект»/ редактор и автор предисловия В.Л.Глазычев (Москва: изд-во «Европа», 2006 год), в которой предпринимается попытка комплексного взгляда на жилищную сферу и одновременно разворачивается система мифов и заблуждений, складывающаяся вокруг этого на наших глазах. Рассмотрим их по порядку.
Сложившаяся в современной России структура жилого (правильно- жилищного – А.П.) фонда по формам собственности является резко неэффективной… Причина нашего попадания в {институциональную} ловушку – ошибочная приватизация обособленных квартир в государственных домах. (стр.49). Смешение форм собственности в многоквартирном доме, т.е. принцип конгломерата закреплен в новом ЖК и в нем нет ни одного намека, что от такого жилья надо избавляться. (стр.65).
Структура жилищного фонда по формам собственности сама по себе не является эффективной или неэффективной. Другое дело, что многоквартирный дом действительно является чрезвычайно сложным объектом для эффективного управления, особенно в российских условиях, и эту проблему предстоит решать еще долгие годы. Но причина этого глубже, чем «ошибочная приватизация». Большая часть жилищного фонда России построена в 60-е-80-е годы двадцатого века в условиях плановой экономики. Построена без учета сигналов рынка, построено в том виде, в каком в условиях рыночной экономики мы не могли бы себе позволить. Дело не только в «сверхбольших» многоквартирных домах, где особенно трудно принимать согласованные решения, но также и в системах коммунального обеспечения, использованных строительных материалах и т.д. Этот огромный массив недвижимости чрезвычайно трудно «вписать в рыночную экономику», и хороших решений здесь пока не видно.
Можно было бы только поддержать тезис авторов о том, что введение обязательности членства в ТСЖ (стр.74) способствовало бы улучшению управления многоквартирными домами. Но опять же нужно считаться с реалиями, в которых формируется новая жилищная политика – добровольность членства в ТСЖ установлена решением Конституционного Суда Российской Федерации (кстати, мы едва ли не единственная страна, которая пошла по этому пути), и новый Жилищный кодекс был, к сожалению, не правомочен «переписать» это решение.
Была ли ошибкой политика приватизации отдельных квартир? Это из ряда вопросов, сослагательный ответ на который мало что дает и порождает новые вопросы. Смогли бы все те, кто решил свои жилищные проблемы через сделки на рынке жилья, решить их не будь у них прав собственности? Какую роль сыграла приватизация жилья в целом в смягчении шока перехода к рыночной экономике для значительных групп населения? В момент, когда в 1990 году Верховный Совет СССР принимал это решение, многие из вопросов тогда еще даже не ставились. Не было понятно и то, что разрешив приватизацию жилья, будет неимоверно сложно принять политическое решение о ее закрытии. А вот это действительно очень серьезная проблема, именно это «производит» все новые и новые многоквартирные дома-конгломераты, где муниципалитет «по бартеру» продолжает получать социальные квартиры. Автор этих строк еще в 1994 году писал о том, что после окончания «волеизъявления граждан» необходимо подвести под приватизацией черту и выстраивать новые правила игры, в том числе в сфере управления многоквартирными домами. …Недавно срок приватизации был продлен до 2010 года (при том, что основная масса квартир была приватизирована до 1995 года). В этом, как и во многих других случаях, жилищная «политика» попирает жилищную экономику.
Что касается претензий к Жилищному кодексу, то они и не по адресу, и не по делу. Жилищный кодекс должен регулировать сложившиеся отношения, в том числе по управлению многоквартирными домами, вне зависимости от того, нравятся они нам или нет. Именно с принятием Жилищного кодекса связано политическое решение о прекращении бесплатной приватизации, которое после 2010 года даст наконец возможность прекратить смешение частной и муниципальной собственности в одном многоквартирном доме. Наконец, Жилищный кодекс содержит-таки прозрачный «намек», что от «конгломератов» нужно избавляться. Муниципалитет в таком доме имеет те же права, что и другие собственники и в отсутствие большинства голосов не сможет блокировать, например, решение об увеличении размеров платы за содержание и ремонт жилья с целью повышения качества предоставляемых услуг. Решение это нужно будет исполнять, а вот права на этом основании увеличить плату по договору социального найма у муниципалитета не будет (статья 155 часть 4 ЖК РФ). Выхода два: либо доплачивать за каждого из таких нанимателей, либо начать процесс консолидации социального жилья в многоквартирных домах, которые целиком будут находиться в муниципальной собственности.
«Нигде в мире доля собственного жилья горожан не превышает половины его объема, тогда как половина, а то и две трети жилого фонда – это доходные дома, в которых жители снимают квартиры сообразно своему уровню дохода» (стр.10). Относительно жилья в собственности – статистика свидетельствует об обратном: Великобритания – 69% в собственности, Франция – 56%, Нидерланды – 55%, Венгрия -92%, Испания – 82% и т.д. (все данные – за 2003 год). Правда это статистика по странам в целом, а не только по городским поселениям, но и с учетом доли городского населения «меньше половины» в большинстве стран никак не получается … Кроме того, следует помнить, что статистика дает нам долю жилья, в котором сами собственники и проживают. Жилье, сдаваемое в аренду частными лицами (а не профессиональными арендодателями), учитывается статистикой по другой статье.
Из 19 стран ЕС, по которым имеются данные за 2003 год, только в Германии и Швеции менее половины жилья, в котором проживают его собственники – соответственно 45% и 46%.
Теперь касательно доходных домов, под которыми обычно понимается частное арендное жилье, предоставляемое предпринимателями, специализирующимися на этом виде деятельности. Наиболее высокая доля арендного сектора – Германии – почти 60%, но если из этой цифры вычесть социальное жилье, то на долю частного арендного жилья (далеко не все из которого – доходные дома) остается 48%. Действительно «около половины», но при этом структура жилищного фонда в Германии существенно отличается от других европейских стран, где доля частного арендного жилья не превышает 25% (Австрия-25%, Дания -23%, Франция – 21%, в других странах – того меньше). Что не менее важно – доля рыночной аренды за последние четверть века сократилось - и существенно – практически во всех странах: например, в Бельгии – с 31% до 24%, в Нидерландах – с 24% до 11%. Видимо, за этими цифрами стоят какие-то серьезные процессы, в которых стоило бы разобраться, прежде чем провозглашать доходные дома очередной панацеей.
Решение жилищного вопроса в {национальном проекте} (и вообще в России) понимается исключительно как приобретение квартиры в собственность (стр.67). Никогда и ни на каком уровне в России (в отличие от некоторых стран СНГ) не обсуждался всерьез вопрос об отказе от государственного и муниципального жилищного фонда социального использования. Около половины статей нового Жилищного кодекса Российской Федерации посвящена регулированию именно этого вида жилищного фонда. Снижение сроков ожидания социального жилья – один из ключевых индикаторов реализации приоритетного национального проекта.
…собственным жильем владеют только люди состоятельные, которые могут его содержать, управлять им, защищать от преступных посягательств…Люди с достатком ниже среднего живут как правило в арендном жилье (стр.68). Вряд ли есть основания делать подобный глобальный вывод. Достаточно вспомнить, что значительная часть бедного населения в России как и во всем мире проживает в сельской местности и малых городах в собственных домах, где их никто не спрашивает, могут ли они содержать свое жилье, управлять им и т. п. Но и в многоквартирных домах собственники жилья с низким доходом проживают не только в России. В странах Европы доля бедных домохозяйств (с доходом менее 60% от медианного), являющихся собственниками жилых помещений, среди всех собственников жилых помещений равна или не намного ниже, чем соответствующая доля во всем населении (например, Франция – соответственно 12% и 15%, Италия – 17% и 19%, Австрия – 12% и 12%). В целом вероятность встретить бедную семью среди семей – собственников жилья – 0,8-1,0 от вероятности встретить бедную семью при случайной выборке, и только в Германии, Нидерландах и Швеции это соотношение составляет менее 0,65.
Семьи с низкими доходами почти во всех странах являются объектами государственных программ поддержки в жилищной сфере, однако эта поддержка может осуществляться и осуществляется как путем строительства и последующего распределения социального жилья, так и путем предоставления субсидий собственникам (на оплату коммунальных услуг, на капремонт, и т.п.). Выбор той или иной формы поддержки (или их сочетания) зависит от множества факторов. При этом вопрос, насколько эффективны решения по управлению жильем (особенно в условиях многоквартирного дома), принимаемые бедными собственниками или с их участием, абсолютно правомерен, как впрочем правомерен и вопрос об эффективности решений, принимаемых бюрократией, ведающей социальным жильем.
« Частный доходный дом как вид жилья оказался очень эффективным. Во-первых, это доступное жилье, любой человек может легко нанять квартиру в своей ценовой категории в течение короткого времени…как вид бизнеса является прибыльным, обеспечивает пополнение городского бюджета…» (стр.28). «За все время реформ в России не было построено ни одного частного доходного дома. И это при огромном спросе на арендное жилье!» (стр.43).
Если предложение в течение огромного времени предложение никак не реагирует на якобы огромный спрос, должны быть экономические причины. Одна из причин лежит на поверхности – частное арендное жилье вовсе не является дешевым. Ведь арендодатель через арендную плату должен компенсировать все виды расходов, которые нес бы проживающий в аналогичной квартире собственник. Да, он не платит налог, но собственник доходного дома то платит! Плюс прибыль, которую захочет получить бизнесмен. Плюс более высокий процент, под который он получит кредит в банке по сравнению со строительством жилья на продажу – проект то рискованный. Получается, что на круг арендатор за аналогичное жилье заплатит никак не меньше собственника. Но зато не нужно копить на квартиру, даже на первоначальный взнос при получении ипотечного кредита! Казалось бы одно это обстоятельство должно перевесить все сказанное выше. Особенно со стороны молодых семей, внешних и внутренних мигрантов, иных категорий, предъявляющих повышенный спрос на жилищную мобильность. Не перевешивает. Риски подобных бизнес проектов пока таковы, что будучи заложены в цену арендной платы дадут величину едва ли не больше, чем сегодня в Западной Европе. Сегодняшние цены на рынке аренды – это цены, запрашиваемые «непрофессиональными арендодателями», цены для большинства потенциальных арендаторов недоступные, а для бизнесмена по существу демпинговые. Собственник доходного дома должен будет запросить существенно больше. Велик ли платежеспособный спрос на такое жилье?
Что остается? Строить заведомо низкокачественное жилье? Бизнесмен сегодня сам откажется от этой идеи и найдет более выгодные сферы вложения прежде чем мы начнем обсуждать с ним социальную приемлемость такой идеи.
Есть и другие недостатки у частного арендного жилья. Один из них – оборотная сторона мобильности. Цены на такое жилье тоже очень «мобильные», гораздо мобильнее доходов арендаторов. Как результат - периодически возникающие локальные жилищные кризисы. Когда арендаторы составляют существенную часть населения (избирателей) возникает мощнейший политический соблазн вмешаться либо через законодательное ограничение уровня арендной платы, либо путем прямого или косвенного субсидирования сектора (так что тут уже не до пополнения городского бюджета).
Арендодатель ответит на это ухудшением содержания жилья – риск превращения в трущобы существует отнюдь не только для плохо управляемых многоквартирных домов. (К слову сказать, старое название туберкулеза – «венская болезнь» восходит именно к проблеме антисанитарных условий в частном арендном жилье Вены на рубеже 19-20 вв., где люди нанимали квартиры «своей ценовой категории»).
А арендатор будет стараться как можно дольше задержаться в субсидированном жилье, что сведет на нет все преимущества арендного жилья с точки зрения мобильности населения. Как показало недавнее исследование, страны, где практиковалось субсидирование арендной платы (Скандинавия, Франция, Нидерланды, Германия) характеризуются как раз таки низкой мобильностью арендаторов и высокой долей субсидирования жилищной сферы в ВВП. (Rental Choice… p.78).
В итоге получается, что никакого злого умысла, сдерживающего развитие доходных домов нет, а есть рациональное экономическое поведение как бизнесменов, так и потенциальных арендаторов, трезво оценивающих свои риски. Никто не говорит, что этот сектор не нужен, что его развитию не нужно содействовать. Но в обозримом будущем он вряд ли превысит 10% жилищного фонда.
«Нелогичным и противоречивым в новом ЖК является регулирование прав собственности на многоквартирный дом и придомовой участок… Участок может быть изъят (а дом снесен) для государственных и муниципальных нужд (ст.32), причем не определено, что же под этим понимается… Участок может быть изъят, а дом снесен также в случае признания его ветхим и аварийным, что противоречит ст.36 – дело совладельцев жить в аварийном доме или снести его» (стр.66).
Правовое регулирование института изъятия для государственных и муниципальных нужд – предмет земельного законодательства (см. 49 статью Земельного кодекса Российской Федерации). Случаи, попадающие под понятие государственных или муниципальных нужд, сформулированы достаточно четко. Жилищный кодекс позволил себе внести в эту правовую конструкцию лишь маленькое уточнение, касающееся прав пользования жилыми помещениями. Аварийное жилье может представлять опасность не только для лиц, проживающих в нем, но и для окружающих (обрушение балконов, карнизов и т.п.), так что повод для государственного вмешательства более, чем серьезный.
Для реформирования ЖКХ переход на стопроцентную оплату – мера бесполезная и даже вредная (стр.58).
Задача перехода к 100%-ной оплате населением жилищно-коммунальных услуг, в основном, решена. Сейчас мы на уровне более 85% и на этом уровне можно говорить не только и не столько об увеличении платежей потребителей, сколько о сокращении нерациональных издержек и технических потерь ресурсов. Однако пока ставилась и решалась только задача покрытия текущих издержек. К капитальным издержкам все только думают, как начать подступаться, и вот это действительно очень серьезная проблема. Без ее решения будет продолжаться проедание накопленного предыдущими поколениями капитала, выражающегося в увеличивающемся уровне износа жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры.
Что касается собираемости платежей, то она пока, как ни странно, возрастает (когда в начале 90-гг. платежи носили символический характер, никто особенно не озадачивался их сбором или своевременной оплатой). Если в 2000 году сбор платежей составил около 87% от начислений, то в 2004-2005 гг. этот показатель превышает 93%.
Семья имеет право на дотацию услуг ЖКХ {правильно- «субсидию на оплату жилого помещения и коммунальных услуг»- А.П.}, если их доля превышает 22% независимо от того, собственники это, социальные или коммерческие наниматели…В зарубежных странах дотируются только малоимущие в социальном жилье (стр. 59).
Сумма субсидии на которую может претендовать семья не зависит от типа жилья, в котором она фактически проживает, и рассчитывается исходя из ставок и тарифов, сложившихся в муниципальном жилье. От того, что ты живешь в квартире лучшего качества или снимаешь ее на рынке, размер субсидии не меняется. Бедные собственники, как мы выяснили, существовали и будут существовать, и нет ничего крамольного в том, что государство стимулирует потребление ими жилья как социально значимого товара, не допуская ухудшения жилищных условий этой группы населения ниже некоего общественно приемлемого минимума. Может показаться, что наниматели коммерческого жилья заведомо не нуждаются в такой поддержке – но ведь приехавшая в небольшой город на учебу студентка, снимающая угол, - тоже «коммерческий наниматель»…
В зарубежных странах дотируются не только малоимущие и не только в социальном жилье. В США жилищные субсидии выплачиваются гражданам, арендующим жилье в частном секторе. В ряде европейских стран дотируются и вовсе не малоимущие граждане – им «доплачивают» за то, чтобы они оставались проживать в социальном жилье, что способствовало бы сохранению в этих кварталах нормальной социальной среды, препятствовало бы превращению этих районов в трущобы и неблагополучные районы.
Есть в анализируемой книге и другие положения, с которыми можно было бы оспорить. Но и изложенного, на наш взгляд, достаточно для некоторых обобщений. Похоже, что главный миф, питающий все остальные, состоит в том, что законы функционирования жилищной сферы нам в общем-то понятны, и существует простое и красивое решение, которое позволило бы развязать весь узел проблем, но до которого пока никто почему-то не додумался (сегодня, скажем, в качестве такого решения предлагаются частные доходные дома).
На самом деле жилищную сферу и особенно жилищную экономику мы знаем плохо, а потребность в таком знании все более возрастает. Достаточно сказать, что в России до сих пор нет ни одного научного журнала, посвященного вопросам жилищной политики, в то время как в других странах число их исчисляется десятками. Вот лишь несколько (малая доля) сюжетов, которые исследуют специалисты по всему миру и которые особенно актуальны сегодня в России:
- Каковы специфические изъяны рынка жилья и в чем здесь особенности России? Представляется, что базовые принципы социальной жилищной политики и пределов вмешательства государства в рынок жилья во многом определяются оценкой общественной опасности тех или иных изъянов рынка на конкретном этапе ее развития Своеобразный общественный договор определяет и приемлемые стандарты проживания и даже «максимально допустимую долю собственных расходов на ЖКУ» в программе жилищных субсидий.
- А что у нас с таким «общественным договором»? Почему мы упорно ориентируемся на североатлантические стандарты жилищной обеспеченности и не анализируем стандарты, сложившиеся, скажем, в Японии, равно как и в странах, сходных с нами по «ВВП по ППП» ?
- Какова эластичность потребления жилья по цене, по качеству и по местоположению, в чем здесь российская специфика ?
- Каковы экономические стимулы принятия собственников решения о прекращении использования недвижимости в качестве жилой и почему все последние годы у нас двукратное падение объемов жилищного строительства сопровождается быстрым ростом жилищной обеспеченности ?
- И наконец уже упоминавшийся комплекс вопросов, касающихся социального жилья: сколько строить, где, для кого, каким должны быть физические характеристики…
Итак, пришло время разворачивать серьезные и комплексные исследования в сферах жилищной экономики и жилищной политики. Только это даст возможность избегать ошибок, избавит от соблазнов «простых решений»…
Источники:
Housing Statistics in European Union. National Board of Housing, Building and Planning, Sweden. Ministry for Regional Development of Czech Republic. 2005.
Rental Choice and Housing Policy Reallignment in Transition: Post-privatization Challenges in the Europe and Central Asia Region. Infrastructure Department. Europe and Central Asia Region. The World Bank. 2005.
