О состоянии нормативно-правовой базы на федеральном уровне для развития земельного оборота в Самарской области
Нормативную базу развития земельного оборота в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации, в том числе и в Самарской области, составляют следующие законодательные и иные правовые акты.
Конституционной основой земельного оборота являются ст.9 Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., провозглашающая право частной собственности на землю и ст.36 в соответствии с которой владение, пользование и распоряжение землей осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
Гражданский кодекс РФ также предусматривает оборот земель, мера допущения которого допускается законом о земле. В настоящее время на федеральном уровне отсутствуют законы, четко определяющие порядок функционирования гражданского земельного оборота (земельного рынка). Однако в действующих в настоящее время подзаконных актах содержится ряд норм, как устанавливающих виды сделок с земельными участками и с земельными долями, а также правила в соответствии с которыми такие сделки совершаются.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" (п.2) граждане и юридические лица - собственники земельных участков имеют право продавать, передавать по наследству, дарить, сдавать в залог, аренду, обменивать, а также передавать земельный участок или его часть в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями. На основе Указа Президента Российской Федерации от 7 марта 1996 г. "О реализации конституционных прав граждан на землю" собственники земельной доли без согласия других участников долевой собственности вправе: передать земельную долю по наследству, продать земельную долю, подарить земельную долю, обменять земельную долю на имущественный пай или земельную долю, передать земельную долю на условиях договора ренты и пожизненного содержания с иждивением, передать земельную долю в аренду, внести земельную долю или право пользования этой долей в уставной капитал или паевой фонд сельскохозяйственной коммерческой организации.
Существенное значение для формирования рынка земли имеют также Указ Президента Российской Федерации от 25 марта 1992 г. "О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий", Указа Президента Российской Федерации от 26 ноября 1997 г. "О продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды" а также постановление Правительства Российской Федерации от 5 января 1998 г. "Об утверждении Порядка организации проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных на территории городских и сельских поселений, или права их аренды".
Действующее федеральное законодательство устанавливает ряд особых правил земельного оборота. Так, Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. (п.8) предусматривает, что продажа земельных участков, используемых в сельскохозяйственном производстве, с изменением целевого назначения производится по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В соответствии с Порядком купли-продажи гражданами Российской Федерации земельных участков, утвержденным постановлением Совета Министров-Правительства Российской Федерации от 30 мая 1993 г., при совершении сделки купли-продажи земельных участков или их частей для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства продавец и покупатель не могут изменить его целевое назначение и режим использования. Федеральный закон "Об ипотеке (залоге недвижимости)"(ст.63), регулирующий в том числе и ипотеку земельных участков, вводит определенные ограничения на залог земельных участков, не допуская ипотеки земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств и полевых земельных участков личных подсобных хозяйств. Не допускается также ипотека части земельного участка, площадь которой меньше минимальных размеров, установленных нормативными актами субъектов Российской Федерации и нормативными актами местного самоуправления для земель различного целевого назначения и разрешенного использования.
Нормой закона, свидетельствующей о формировании в России рынка земли является ст.25 Закона "О плате за землю" 11 октября 1991 г. об установлении нормативной цены земли, которая, в частности, вводится при определении стоимости земельного участка при получении банковского кредита.
Важную роль в формировании земельного оборота играют также ст.334 Гражданского кодекса РФ, предусматривающая залог земельных участков и принятый в соответствии с ней Федеральный закон "Об ипотеке (залоге) недвижимости", а также правовые акты, предусматривающие государственную регистрацию сделок с земельными участками. К последним относятся Указ Президента Российской Федерации от 11 декабря 1993 г. "О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость" и Федеральный закон от 21 июля 1997 г. "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
Важную роль в формировании земельного рынка принадлежит Федеральному закону от 29 июля 1998 г. "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", который является правовой основой, в частности, и для оценки земельных участков, поскольку в соответствии со ст. 5 ФЗ объектом оценки является и недвижимое имущество, а значит - земельные участки. Применительно к земельному обороту следует отметить, что оценка обязательна при выкупе земельных участков для государственных и муниципальных нужд.
Рассмотренный перечень законодательных и иных правовых актов, принятых на уровне Российской Федерации, позволяет сделать вывод о наличии правовой базы для становления и развития гражданского земельного оборота, которая может быть использована для вовлечения земельных участков в Самарской области в гражданский оборот.
Состояние нормативно-правовой базы Самарской области для развития гражданского земельного оборота в области
Анализ законодательных и иных правовых актов Самарской области также позволяет сделать вывод о наличии в данной области достаточной правовой основе (вкупе с актами федерального уровня) для формирования рынка земли. Об этом свидетельствуют следующее.
Закон Самарской области "О земле" от 25 июня 1998 г. (ст.ст.24 и 25) предусматривает право собственности граждан и юридических лиц на земельные участки, которые свободно владеют пользуются и распоряжаются земельными участками в порядке, установленном федеральным областным законодательством и правовыми актами органов местного самоуправления. Свободная реализация права распоряжения и означает возможность включения земельных участков в гражданский (финансовый) оборот, возможность для становления и развития рынка земли в Самарской области.
Правовую основу для вовлечения в ограниченный гражданский оборот земельных участков составляют ст.ст.28, 29 и 30 указанного Закона, предусматривающие право владельцев и пользователей земельных участков передавать их в аренду или в безвозмездное срочное пользование, а арендаторам передавать земельные участки другим лицам (видимо на праве субаренды) с разрешения собственников соответствующих участков.
Оборот земельных долей в сельскохозяйственном производстве предусмотрен ст.ст 61, 62, 63 Закона, что имеет важное значение для формирования рынка сельскохозяйственных земель.
Важнейшим элементом инфраструктуры земельного рынка является ведение государственного земельного кадастра, которому посвящена ст.78 Закона.
Закон "О земле" предусматривает также и залог земельных участков (ст.52), что невозможно вне гражданского оборота земель. При этом нельзя не отметить, что часть 2 указанной статьи противоречит Федеральному закону "Об ипотеке (залоге недвижимости)", ст.63 которого не допускает залог земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности.
Таковы основные положения Закона "О земле" Самарской области, которые являются правовой основой становления гражданско-правового оборота земельных участков.
Важную роль в формировании цивилизованного рынка земли играет Закон Самарской области от 2 марта 1999 г. "Об оценке земли", значение которого очень важно на современной начальной стадии развития гражданского земельного оборота. Весьма важными в данном законодательном акте являются нормы о рыночной оценке земельных участков, открытость сведений об оценке земли. Однако при отсутствии федерального закона следовало бы в данном законе указать случаи обязательной рыночной оценки земельных участков, а также последствия указания в договоре купли-продажи земельных участков существенное завышение или занижение рыночной цены.
Закон Самарской области "О залоге (ипотеке) земель сельскохозяйственного назначения" также можно было бы признать правовой основной рыночного земельного оборота. Однако данный Закон противоречит ст. 63 ФЗ "Об ипотеке (залоге) недвижимости" от 16 июля 1998 г. Также вызывает большие сомнения в том, что на уровне субъектов Федерации следует принимать законы, регулирующие гражданские отношения, даже, если объектом этих отношений является земля. Ведь в соответствии с Конституцией РФ ст.71 гражданское законодательство относится к исключительной компетенции Российской Федерации, а на основании ст.334 ГК РФ залог земельных участков регулируется законом (а не законом о земле), что еще раз указывает на то, что регулирование ипотеки любых земельных участков - это прерогатива гражданского законодательства. В еще больше степени сказанное относится к Положению о залоге земельных участков, находящихся в собственности Самарской области. Что касается содержания данного акта, то следует отметить, что ст.3 противоречит ст.4, поскольку последняя говорит о том, что предметом ипотеки могут быть земельные участки находящиеся в собственности, а в ст. 3 предусматривается, что залогодателем может быть лицо не являющееся собственником земельного участка, (правда, с согласия собственника). Если это так, то это также противоречит соответствующим статьям Закона "О земле" Самарской области, поскольку ни владельцам, ни пользователям земельных участков не предоставлено права передачи их в залог.
Ознакомление с содержанием Закона Самарской области "О разграничении предметов ведения между Самарской областью и муниципальными образованиями в сфере земельных отношений на территории Самарской области" приводит к выводу, что фактически здесь речь идет о разграничении объектов права собственности на земли Самарской области и объектов права на земельные участки муниципальных образований на территории Самарской области.
Прежде всего термин "ведение" определен весьма нечетко, поскольку регулирование земельных отношений - это сфера в первую очередь законодательства и соответственно органов законодательной власти.
Между тем проблема разграничения объектов региональной и муниципальной собственности на землю является весьма важной для формирования первичного рынка земельных участков, для определения органов по распоряжению земельными участками, являющимися объектами региональной или муниципальной собственности.
Значение Положения о порядке предоставления и изъятия земельных участков, переданных в ведение Администрации Самарской области для создания условий формирования гражданского земельного оборота заключается в том, что при передаче соответствующих земельных участков в собственность физических и юридических лиц, и в особенности при осуществлении такой передачи на аукционной основе, возникает первичный земельный рынок, ибо затем земельные участки, переданные в собственность граждан и юридических лиц, становятся объектами гражданского земельного оборота.
Вместе с тем данный нормативный акт нуждается в определенных уточнениях.
Во-первых, как указывалось выше, термин "ведение" является юридически неточным. Здесь также корректнее было бы говорить о предоставлении земельных участков, находящихся в собственности Самарской области. Что же касается изъятия земельных участков, то оно может осуществляться у любых лиц, в том числе и у собственников, по решению Администрации Самарской области, только в том случае, если эти участки необходимы для государственных нужд Самарской области.
Во-вторых, следовало бы уточнить, что на аукционной основе земельные участки могут передаваться в собственность или аренду. На иных правах - на праве пожизненного наследуемого владения или на праве постоянного пользования - земельные участки могли бы передаваться лишь на конкурсной основе, поскольку в отличие от победителя на аукционе (лицо, предложившее наиболее высокую цену) победителем конкурса признается лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия (ст.447 ГК РФ). Таким образом земельные участки передаются победителям конкурса на праве постоянного бессрочного пользования и праве пожизненного наследуемого владения безвозмездно.
В-третьих, следовало бы указать на то, что предоставление земельных участков из земель, находящихся в собственности Самарской области, имеет место, как правило, из свободных земель, за исключением предоставления соответствующих участков при предварительном их изъятии лишь в случаях, когда это необходимо для государственных и муниципальных нужд. В противном случае напрашивается вывод о возможности изъятия земельного участка у любого лица с целью его предоставления другому, даже и в тех случаях, когда это и не связано с государственными или муниципальными нуждами. Применительно к праву собственности на земельные участки это прямо противоречило бы основаниям прекращения права собственности, предусмотренным ст.ст.235-239 ГК РФ. В определенной мере это относится и к иным правам на земельные участки, ибо по аналогии к ним может быть применима ст.299 ГК РФ о том, что такие вещные права как право хозяйственного ведения и право оперативного управления прекращаются по основаниям и в порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, другими законами и иными нормативными актами, для прекращения права собственности.
В четвертых, если земельные участки могут быть проданы юридическим и физическим лицам в порядке прямого заключения договора между покупателем и продавцом - Самарской областью -, то об этом следует специально указать в данном нормативном акте. Правда, в п.4 говорится, что установление прав оформляется договором, что, видимо относится ко всем видам прав. Однако при возмездной передаче земельного участка в собственность речь должна идти о заключении договора купли-продажи. Что же касается передачи земельных участков на иных (кроме права аренды) правах, то здесь вряд ли необходимо заключение договора, ибо его реальное исполнение (отвод земельного участка в натуре) по сути предшествует заключению самого договора, ибо он имеет место после принятия постановления Администрации Самарской области о предоставлении земельного участка (п.4).
Одним из важных правовых актов, регулирующих гражданский оборот земельных участков является Положение о порядке проведения конкурсов и аукционов по продаже земельных участков, находящихся в государственной собственности Самарской области или права их аренды. Именно в процессе аукционов может складываться рыночная цена указанных объектов, что делает данные аукционы более предпочтительными при продаже земельных участков, находящихся в государственной собственности Самарской области по сравнению с прямыми заключениями договоров купли-продажи между Администрацией Самарской области и покупателем.
Таким образом, сказанное свидетельствует о том, что в Самарской области сложилась достаточная правовая основа для формирования рынка земли, которая в целом (за исключением сделанных замечаний) заслуживает положительной оценки.
Вместе с тем, имея в виду, что земля в сельском хозяйстве является основным средством производства, можно было ввести в законодательство дополнительные правила, которые могли бы минимизировать отрицательные социально-экономические последствия земельного рынка (при отсутствии ряда таких правил на федеральном уровне).
