Необходимым условием нормального функционирования экономики является рынок недвижимости. Для его обеспечения в развитых странах мира созданы административные структуры, обеспечивающие (1) учёт недвижимости как физического объекта, (2) регистрацию права на недвижимость граждан и организаций, (3) содержание этих прав – возможности по использованию и изменению недвижимости, а также (4) налогообложение недвижимости. Каждое из этих направлений заслуживает отдельного рассмотрения. В этой статье речь пойдёт об учёте недвижимости.
Смысл такого учёта состоит в том, чтобы публично зафиксировать сам объект. Для владельца это объект его прав, для государства – объект, который определяет обязанности налогоплательщика. Главными вопросами такого учёта являются:
- предмет учёта (включая точность границ);
- кто платит за учёт;
- кто и как гарантирует точность учёта.
Именно так происходит в законодательной и деловой практике развитых стран мира. Важно отметить, что общепринятым в зарубежных странах является представление о том, что базовой недвижимостью является земля – объект вечный. Здания, сооружения, которые создаются на земле – временные, и с юридической точки зрения они считаются улучшением участка, его принадлежностью.
Для владельца, собственника смысл учёта в том, чтобы определить где его имущество, а где чужое. Поскольку всё, что создаётся собственником на своей земле, является его собственностью, наиболее важным является кадастровый учёт участка и публичное установление границ его владений. Точность установления таких границ может быть различна в зависимости от ценности и размера участка, которые предопределяют сколько собственнику выгодно потратить на весьма недешёвые геодезические измерения и составление плана. Известно, что повышение степени точности измерений увеличивает их стоимость в геометрической прогрессии, а потому не всегда оправдано.
Действительно, дорогой участок в центре города должен и может быть измерен до сантиметра, при этом возможно установить границу в виде линии. Участок в сельской местности обозначить с меньшей точностью, не говоря уже о больших участках степи, тундры, пустыни. Их достаточно определить приблизительно, с экономически оправданной точностью – в виде некоторой полосы, описательно. При этом минимальные требования к точности установления границ определяются публичными интересами, главным образом связанными с налогообложением недвижимости.
В зарубежных странах действует налог на недвижимость, который устанавливается на основе рыночной стоимости объекта. Оценка объекта для налогообложения и необходимый для этого его учёт являются обязанностью государства и производятся за счёт этого самого государства. Оно вынуждено соразмерять свой возможный доход от налога на объект со своими затратами на его кадастровый учёт, минимизировать требования к установлению границ и соответствующие свои расходы. А нести такие расходы приходится. Часто о бюджет может экономить, поскольку учёт оплачивает собственник; но последний тратится на учёт своей недвижимости если это нужно лично ему, и не склонен оплачивать государственные функции, ведь он уже платит налоги.
Что касается кадастрового учёта здания на участке, то – в случае, если всё здание принадлежит одному собственнику – учёт ограничивается минимальными налоговыми требованиями. Примечательно, что в США, Канаде потребность граждане максимальное внимание уделяют учёту участка и мало заботятся об учёте здания. Построили дом, зарегистрировали его, так он и стоит десятилетиями. Государство не вправе требовать сведения о перестройке внутри дома. Оно должно лишь зафиксировать изменения, существенные для целей налогообложения, т.е. изменяющие стоимость дома, например, . Например, было два этажа, стало четыре - такое изменение, конечно, подлежит перерегистрации, потому что стоимость дома увеличилась.
Следующий вопрос - кто и как гарантирует точность государственного учёта. Непосредственные измерения, например, земельного участка или дома производятся частыми землеустроителями (land surveyors). Это частные фирмы или предприниматели, которые не только измеряют до сантиметра длину участков и зданий, но и гарантируют своей финансовой ответственностью точность того, что отражено на плане. Эта ответственность достаточно значительна, ошибка в измерениях, которая привела к ущербу для клиента, может быть легко доказана в суде.
План, подготовленный землеустроителем, представляется в государственный регистрирующий орган. Функция чиновника – проверить, чтобы границы этого земельного участка не пересекались с теми границами, которые уже зарегистрированы. План заверяется печатью, что делает его официальным документом. Таким образом, происходит эффективное разделение полномочий и ответственности. Государственный орган отвечает - причём реально, т.е. выплачивая деньги за нанесённый ущерб - за “наложение границ”, за несохранение или искажение информации. Частный землеустроитель отвечает за точность отражения недвижимости на плане.
Выводы из рассмотренного зарубежного опыта просты. Кадастровый учёт является единым для всего объекта, точность границ должна быть экономически обоснована, государство должно оплачивать учёт в государственных целях, гарантией надёжности учёта является разделение ответственности землеустроителей и государственных органов.
Сравнивая ситуацию в развитых странах с российскими реалиями, можно увидеть разительные отличия. В сфере учёта недвижимости существует целый букет органов, которые осуществляют учёт отдельных частей недвижимости: квартир и зданий – различного вида органы технической инвентаризации (БТИ), земельных участков – земельные комитеты. В этом процессе участвуют и иные органы власти. Отчасти такая ситуация объясняется несовершенством российского законодательства. Оно рассматривает здание и участок, во-первых, отдельно и, во-вторых, в юридическом смысле в перевёрнутом виде (по сравнению с общепринятым в мире), а именно: как “главную вещь” - здание, а участок - как “принадлежность”.
Российский законодатель сделал важный шаг для обеспечения современного рынка недвижимости: сегодня существует единый орган, где должны регистрироваться права на все составные части недвижимости – учреждение юстиции, и по логике вещей следующим должно было бы стать и объединение в едином органе всех видов кадастрового, технического учёта (инвентаризации). В городах и поселениях с этой работой могли справиться учреждения, созданные на базе БТИ, в сельской местности - созданные на базе земельных комитетов.
Известно, что в очень многих случаях организации БТИ сегодня представляют собой коммерческие предприятия. Это создаёт конфликт между коммерческими интересами такого предприятия и интересами граждан по получению услуг от государства. Совмещение коммерческих и государственных функций, очевидно, противоречит российскому законодательству как в части норм о разделении властей, так и в части антимонопольных норм. Кроме того, исторически сложилось так, что БТИ в своей деятельности выполняют две задачи: производят измерения квартир, домов, а иногда и участков, и осуществляют государственный учёт этих объектов. При отсутствии описанного выше разделения полномочий и ответственности за измерение объекта и за его государственный учёт, граждане оказываются незащищёнными при ошибке или злоупотреблении работника БТИ, поскольку даже ошибочная информация, полученная этим органом, будет им же утверждена как официально действительная. Проблема усугубляется тем, что органы БТИ не принимают на себя финансовой ответственности за возможный ущерб от их неправильных действий. Законодательно их деятельность не регламентирована, имеющиеся рамочные нормы (ст.16 ГК РФ, ст.31 Закона Российской Федерации “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним”) фактически не работают. БТИ действуют по нормативным документам, которые в значительной степени отражают ушедшие в прошлое реалии, когда государство как собственник целиком подчиняло граждан воле своих органов.
Всё сказанное создаёт значительные проблемы для граждан. Чаще всего расценки на “услуги” БТИ необоснованно завышены, повышаются от количества комнат в квартире, от срочности, при том, что “работа” может состоять только в копировании документа и его заверении. Устанавливается “срок действия” документа БТИ: если в течение 10 дней вы не смогли представить его по назначению, вы должны вернуться в этот орган за “продлением”. При этом гражданин поставлен в подчинённое положение: он должен получить бумагу, но БТИ никакой ответственности за соответствие данных действительности не несёт. Понятно, что такая система не отвечает интересам граждан.
Некоторые регионы принимают меры для улучшения ситуации. В Санкт-Петербурге несколько лет назад система, состоящая из коммерческих предприятий БТИ, была реорганизована; предприятия, переведены в ранг учреждений. Сегодня система функционирует достаточно эффективно. В форме учреждения функционирует система учёта квартир и зданий в Тюменской области. В Хабаровском крае предприятия БТИ распоряжением губернатора БТИ включены в состав краевого учреждения БТИ. Это учреждение является гарантом в случае предъявления судебного иска в связи с ущербом, нанесённым по вине любого из филиалов. В двух крупных городах края - Комсомольске-на-Амуре и Хабаровске - оставлены городские учреждения БТИ. Учреждение технической инвентаризации создано в г. Архангельске.
Сохранение учреждения БТИ на муниципальном уровне имеет весомые основания: именно город в наибольшей степени заинтересован в том, чтобы система учета недвижимости была максимально точной. Ведь город по закону о местном самоуправлении несет ответственность за управление территорией, заинтересован в развитии рынка недвижимости, в поступлении средств от использования недвижимости в свой бюджет. Именно городские власти могут обеспечить реальный контроль за функционированием БТИ, поскольку вся городская недвижимость находится в ведении муниципалитета. В случае же, когда БТИ является муниципальным учреждением, город к тому же несёт финансовую ответственность за возможные его ошибки.
Если мы хотим создать систему, привлекательную и для внешних инвесторов, и для наших граждан-собственников, систему, которая создавала бы стимулы для совершенствования зданий, следует переходить к новой системе кадастрового учёта с использованием общепризнанных в мире принципов и опыта развитых стран. Первым шагом к такому положению, по всей видимости, должно быть трансформирование существующих сегодня под названием БТИ различных коммерческих предприятий в учреждения.
