Правовое градорегулирование: противоборство взаимоисключающих систем

Провозглашение перехода к рыночным отношениям и к формированию рынка недвижимости – это начало переходного периода, которое пришлось на первые годы 1990-х годов. Это должно было наступить с неотвратимой неизбежностью.

Что такое начало переходного периода применительно к градорегулированию? Это такой исторический момент времени, когда создано только одно из трех минимально необходимых условий для выполнения последующих действий по формированию института правового градорегулирования – принят политический курс на развитие рынка недвижимости.

Что такое завершение переходного периода применительно к градорегулированию? Это наступление такого исторического момента времени, когда в итоге последовательных действий созданы все три минимально необходимых условия для функционирования института правового градорегулирования, включая:

1. рынок недвижимости как наличие института частной собственности на недвижимость и возможность её оборота – перехода от одних правообладателей к другим;
2. базовый закон о градорегулировании, содержащий нормы о градостроительном зонировании – нормы о свободе выбора правообладателями недвижимости видов и параметров её использования в пределах установленных обществом ограничений;
3. местные нормативные правовые акты, в которых описаны ограничения в виде градостроительных регламентов, содержащихся в правилах землепользования и застройки, утверждаемых органами местного самоуправления.

Очевидно, что начало переходного периода – это не конец жизни, не начало пассивного ожидания момента, когда будут созданы все минимально необходимые условия для новой жизни. Действия в отношении недвижимости, строительство должны были продолжаться и тогда, когда не было ещё двух из трех минимально необходимых условий для градорегулирования.

Как можно было обеспечить регулирование процессов строительства в ситуации отсутствия минимально необходимых условий? Ответ очевиден. Надо было сделать так, чтобы указанные условия не были бы обязательными. Надо было заместить системные действия, предполагающие работу по подготовке необходимых документов, внесистемными и фрагментарными действиями, которые могли бы выполняться относительно быстро и при отсутствии системных документов. Такие замещающие внесистемные действия и документы оказались под рукой – это процедура предварительного согласования места размещения объектов строительства и акты предварительного согласования места размещения объекта в составе такой процедуры. Указанные процедура и документ были определены ещё Земельным кодексом РСФСР[1] и в модифицированном виде включены в Земельный кодекс Российской Федерации[2]. То, что эти процедуры и документы являются внесистемными и фрагментарно-выборочными, непосредственно следует из формулировок указанных законов, где говорится о неиспользовании процедуры предварительного согласования места размещения объекта при наличии генерального плана (Земельный кодекс РСФСР) или правил землепользования и застройки (Земельный кодекс РФ) и градостроительной документации о застройке, то есть при наличии документов и документации, системно и комплексно организующих территорию.

С этого момента неизбежно начинаются противоречия переходного периода. Последствия проявления этих противоречий состоят в том, что либо суррогатные схемы переходного периода будут увековечены, либо они будут заменены более ясными схемами правового градорегулирования. «Либо-либо» - это война между взаимоисключающими друг друга системами градорегулирования: между псевдо-системой и подлинной системой правового градорегулирования. Исход этой войны до сих пор не очевиден. До сих пор победу одерживала псевдо-система – фрагментарно выборочные действия по предварительному согласованию мест размещения объектов строительства.

Указанные противоречия переходного периода характеризуются следующими положениями.

1. Противоречия начинаются с использования слов, которые не отражают подлинного смысла процессов, обозначаемых соответствующими словами. В статье 30 Земельного кодекса Российской Федерации используется термин «предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности». Что такое предоставление? Это – передача в распоряжение, пользование[3]. Для того, чтобы состоялось предоставление, необходимо наличие объекта и субъекта. Объект – это земельный участок как объект земельных отношений[4], который необходимо создать из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Естественно, нельзя предоставлять то, чего ещё нет. Кроме того, для легитимности предоставления созданного земельного участка необходимо определить субъект. Иными словами – определить орган государственной власти или орган местного самоуправления, обладающий правом предоставления соответствующих земельных участков[5]. Таким образом, в данном случае мы имеет дело с тремя отдельными и последовательными действиями: а) создание ранее отсутствовавшего объекта – земельного участка; б) определение уполномоченного органа власти, который осуществит предоставление; в) само предоставление.

Соответственно, действия по предоставлению не должны включать в себя действия по созданию предмета предоставления. Однако нормы Земельного кодекса Российской Федерации противоречат вышеизложенной логике.

В пункте 1 статьи 30 сказано: «предоставление земельных участков <…> осуществляется с проведением работ по их формированию». Пункты 4 и 5 статьи 30 ЗК РФ указывают на то, что работы «по формированию земельного участка» входят в состав процедуры предоставления.

Когда мы говорим о способах предоставления государственного или муниципального имущества, то в принципе есть только два способа такого предоставления: конкурентные, в форме торгов, и неконкурентные, без торгов, по заявлениям заинтересованных лиц. Поскольку Земельный кодекс Российской Федерации пошёл по пути включения в состав процедуры предоставления действий по выделению земельных участков, то в наименовании способов предоставления содержатся способы именно выделения земельных участков – по предварительному согласованию или без такового, а не способы самого предоставления – на торгах или без торгов.

2.  В рамках процедуры предварительного согласования места размещения объектов строительства при поступлении заявок от заинтересованных лиц орган местного самоуправления обязан осуществлять действия – обязан обеспечивать выбор земельных участков (см. пункт 2 статьи 31 ЗК РФ)[6]. В то же время органы местного самоуправления, хотя и имели соответствующие полномочия, но не имели прямой обязанности подготавливать условия для правового градорегулирования. Они не обязаны были подготавливать проекты правил землепользования и застройки, подготавливать документацию по планировке территории, на основании которой формировались бы земельные участки для их предоставления в будущем на торгах – до того, как поступят заявления от заинтересованных лиц. Только в 2004 году были установлены правовые последствия, наступающие с 1 января 2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки, когда становится невозможным предоставлять для застройки земельные участки из состава государственных или муниципальных земель[7]. То есть законом на органы местного самоуправления не прямо, но косвенно – через введение правовых последствий, ограничивающих компетенцию, налагается обязанность по подготовке условий для правового градорегулирования.

3. Псевдо-система – выгодна, а система – не выгодна административным структурам, причастным к процессу предоставления (фактически – распределения) земельных участков. Система предварительного согласования места размещения объектов строительства – это система, закрытая от постороннего глаза. Эта система не связана ни с процедурами публичных слушаний, ни с процедурами открытых аукционов. Закрытость процедур и их обусловленность индивидуальными решениями конкретных административных работников порождает монополизм, сужение предложения земельных участков, которое запаздывает по отношению к спросу, возникновение «административной ренты», которая включается в возрастающую цену построенного жилья. Сфера действия системы предварительного согласования мест размещения объектов строительства была впервые ограничена, когда были введены нормы об обязательности предоставления земельных участков для жилищного строительства на открытых аукционах[8]. Другое ограничение, как было указано выше, наступает с 1 января 2010 года.

4. Псевдо-система получила дополнительный импульс для своего развития и для вытеснения системы правового градорегулирования. В 2006 году были внесены изменения в Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», в результате которых в пункте 10 статьи 3 указанного закона появилась следующая норма: « Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации» [9]. В случае принятия соответствующих законов субъектов Российской Федерации[10] возникает ситуация, которая характеризуется следующими особенностями:

• в столицах субъектов Российской Федерации земельными участками распоряжаются не органы местного самоуправления, а исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации;
• субъекты Российской Федерации согласно статье 14 Градостроительного кодекса Российской Федерации посредством схем территориального планирования и документации по планировке территории обеспечивают размещение и строительство объектов регионального значения, но не имеют соответствующих полномочий применительно к иным типам объектов капитального строительства, например, применительно к объектам жилищного строительства. Полномочия по созданию условий для размещения и строительства объектов жилищного строительства, иных объектов, не являющихся объектами федерального и регионального значения (путём принятия генеральных планов, правил землепользования и застройки и утверждения документации по планировке), принадлежат только органам местного самоуправления, независимо от того, идёт ли речь о столицах регионов или нет;
• при распоряжении земельными участками, предназначенными, например, для жилищного строительства, в столице субъекта Российской Федерации неизбежно возникает коллизия между действиями по распоряжению и действиями по созданию земельных участков как объектов земельных отношений. Что такое распоряжение? Это – определение юридической судьбы имущества. Земельный участок становится имуществом только с момента государственного кадастрового учёта. Соответственно, процедуры по подготовке земельных участков не входят в процедуру распоряжения земельными участками. Таким образом, понятие «распоряжение» не совпадает с понятием «предоставление», поскольку последнее намного шире – вследствие его неадекватного расширительного понимания в Земельном кодексе Российской Федерации.

В ситуации возникшей коллизии можно просчитать развитие ситуаций по двум вариантам – по варианту бесконфликтному и по варианту конфликтному.

Вариант бесконфликтный – орган местного самоуправления подготавливает земельные участки, а субъект Российской Федерации осуществляет распоряжение земельными участками. В этом случае орган местного самоуправления обеспечивает необходимые действия по формированию системы правового градорегулирования на местном уровне: а) с учётом положений генерального плана подготавливает правила землепользования и застройки; б) с учётом положений генерального плана подготавливает план реализации генерального плана с определением первоочередных проектов, сроков их реализации и источников финансирования; в) с учётом плана реализации генерального плана обеспечивает подготовку документации по планировке территории, посредством которой выделяются земельные участки, в том числе для комплексного освоения в целях жилищного строительства. То есть, орган местного самоуправления осуществляет все необходимые действия для последующего предоставления земельного участка без предварительного согласования земельного участка.

Субъект Российской Федерации, в свою очередь, может содействовать органу местного самоуправления в формировании системы правового градорегулирования путём совместной подготовки планов реализации документов территориального планирования, предоставления субсидий на проведение планировки территории. Далее субъект Российской Федерации осуществляет непосредственно распоряжение – обеспечивает проведение земельных торгов (применительно к земельным участкам для жилищного строительства – обязательно аукционов), подписывает протоколы о результатах торгов и заключает договоры аренды или купли-продажи земельных участков.

Вариант конфликтный – субъект Российской Федерации вытесняет орган местного самоуправления, желая взять на себя не только распоряжение земельными участками, но и весь процесс предоставления, который согласно Земельному кодексу Российской Федерации, как было показано выше, включает в себя и подготовку земельных участков. Тем самым блокируется процесс формирования правовой системы градорегулирования на местном уровне. Происходит такой процесс следующим образом:

• заинтересованные лица направляют заявление на предоставление земельных участков органу, уполномоченному на распоряжение ими – в субъект Российской Федерации;
• субъект Российской Федерации согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации не располагает полномочиями по подготовке документации по планировке территории (за исключением размещения «своих» объектов), а согласно Земельному кодексу Российской Федерации – он не участвует в процедуре выбора земельного участка по процедуре предварительного согласования места размещения объекта;
• система подготовки и предоставления земельных участков рассыпается.

Создаётся ситуация, когда одни – органы местного самоуправления – вправе осуществлять подготовку земельных участков, но не вправе ими распоряжаться, другие – наоборот. В итоге на ровном месте создан тупик, возникла полная блокировка в предоставлении земельных участков для строительства, в первую очередь – жилищного[11].

Таким образом, возникновение переходного периода было неизбежным. Смысл его – это сохранение и применение эрзац-схем, которые призваны замещать схемы правового градорегулирования до момента, когда будут созданы минимально необходимые условия для отказа от этих схем. Процедура предварительного согласования места размещения объектов по-прежнему существует в Земельном кодексе Российской Федерации. Иные эрзац-схемы были изобретены на уровне регионального законодательства и активно использовались в виде «инвестиционных контрактов» при вхождении инвесторов при посредничестве местных администраций на занятые правами третьих лиц застроенные территории[12]. Это с одной стороны. С другой стороны, временные суррогатные схемы неизбежно начинают себя утверждать как постоянные через сомнительные законодательные изменения, а также действия заинтересованных субъектов, причастных к административному распределению земельных участков.

В итоге происходит противодействие внедрению правового градорегулирования, отрицание его необходимости, разрушение даже того немногого, что уже сделано на местах. Остаётся только надеяться, что общие интересы и объективные требования технологии планировки заставят вернуться в русло правового градорегулирования, определённого Градостроительным кодексом Российской Федерации.