В пояснительной записке к проекту Градостроительного кодекса города Москвы, принятому во втором чтении Московской городской Думой 16 апреля 2008 года (далее – Законопроект) первая задача Градостроительного кодекса Москвы определяется как «приведение законодательства города Москвы в области градостроительной деятельности в соответствие с Градостроительным кодексом Российской Федерации». Указанная задача выполнена «с обратным знаком» - законопроект по главным позициям противоречит федеральным законам и Градостроительному кодексу Российской Федерации (далее – ГрК РФ). Главные противоречия состоят в следующем.
1. Вопреки федеральным законам устанавливается всеобъемлющий перечень «объектов капитального строительства регионального значения» (статья 8 Законопроекта) и открывается дорога для «законодательного обеспечения» возможности неограниченного изъятия любой недвижимости для ничем не ограничиваемых государственных нужд в любом месте города и по любому поводу.
Решаемые органами власти вопросы планирования размещения и строительства объектов капитального строительства различного значения увязываются федеральными законами с двумя положениями: 1) полномочиями органов власти и 2) возможностью изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
Положениями федеральных законов применительно к объектам капитального строительства фактически определяются две группы полномочий[1]. Первая группа – это объекты, планирование размещения и строительство которых непосредственно обеспечивают органы власти, используя прежде всего бюджетные средства. Это и есть объекты соответствующего значения – регионального или местного. В соответствии с частью 3 статьи 14 ГрК РФ это, например, такие объекты регионального значения как объекты энергетических систем регионального значения, объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения, линейные объекты регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий, а в соответствии с частью 3 статьи 23 ГрК РФ это, например, такие объекты местного значения как объекты электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения в границах городского округа, автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах городского округа.
Вторая группа – это объекты, в отношении которых органы власти должны создавать условия для размещения и развития, не имея прямых полномочий тратить на их строительство бюджетные средства. Это относится, например, к строящимся в коммерческих целях жилым домам, абсолютному большинству объектов делового, производственного и иного назначения, которые не могут и не должны строиться за бюджетные средства и не могут быть «объектами капитального строительства регионального значения».
Перечень статьи 8 Законопроекта включает не только первую группу объектов (что правомерно), но также и вторую группу объектов (что неправомерно). Такая неверная по отношению к федеральным законам позиция приводит к тому, что в перечень «объектов капитального строительства регионального значения» включено практически всё, что можно включить, в частности: все объекты потребительского рынка, в том числе розничной торговли, общественного питания, бытового обслуживания; все сооружения, части сооружений, части зданий, предназначенные для свободного посещения неограниченным кругом лиц; все объекты социальной инфраструктуры; все объекты культуры, досуга, физической культуры и спорта; а также жилые дома, которые не подпадают под определение социального жилья и могут строиться в порядке реализации городских целевых программ, приоритетных национальных проектов (т.е. могут строиться в коммерческих целях).
Законопроект, вопреки федеральным законам беспредельно расширив перечень «объектов капитального строительства регионального значения», прокладывает дорогу для дальнейшего развития законодательства Москвы в направлении реализации возможности неограниченного изъятия любой недвижимости для ничем не ограничиваемых государственных нужд в любом месте города и по любому поводу[2].
2. Законопроект вводит не предусмотренные Градостроительным кодексом Российской Федерации дополнительные документы по реализации генерального плана города Москвы, которыми в генеральный план могут вноситься изменения органом исполнительной власти, что является незаконным вмешательством в компетенцию органа представительной власти
Предусмотренный ГрК РФ план реализации генерального плана города Москвы в соответствии с частью 2 статьи 23 Законопроекта принимается на период от трёх до шести лет с выделением годовых этапов реализации. Помимо этого Законопроект вводит не предусмотренные ГрК РФ дополнительные «реализационные» документы – «территориальные схемы» и «отраслевые схемы» (статьи 24, 25). Две главные особенности отличают эти дополнительные «реализационные» документы:
- наличие положений дублирующих, развивающих, детализирующих положения утверждённого генерального плана, то есть, имеются вторжения в документ, утверждённый органом представительной власти – Московской городской Думой;
- дополнительные «реализационные» документы утверждаются Правительством Москвы.
Таким образом, Законопроект создаёт противоправную ситуацию: Правительство Москвы фактически будет превышать свои полномочия, внося изменения в документ, который оно не утверждало – в генеральный план, полномочие по утверждению которого принадлежит Московской городской Думе.
Кроме этого, дополнительные «реализационные» документы избыточны и не должны утверждаться как самостоятельные документы. Во-первых, они фактически дублируют и генеральный план, и план реализации генерального плана города Москвы по ряду позиций. Во-вторых, это не самостоятельные имеющие юридическую силу и назначение документы, а промежуточные материалы технологического характера. Такие материалы на основании одних официально утверждённых документов (генерального плана и плана его реализации) могут подготавливаться без утверждения на следующей стадии подготовки других документов, подлежащих утверждению, – правил землепользования и застройки, документации по планировке территории.
3. Законопроект противоречит Градостроительному кодексу Российской Федерации в части неверного определения основных положений института градостроительного зонирования, реализуемого посредством подготовки и принятия правил землепользования и застройки.
Законопроект противоречит части 2 статьи 30 ГрК РФ определяя, что правила землепользования и застройки могут утверждаться в составе только общей части без карт градостроительного зонирования (часть 7 статьи 29 Законопроекта) и, соответственно, без градостроительных регламентов применительно к соответствующим территориальным зонам города.
Принимая во внимание норму части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации («градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений») и сопоставляя её с частью 7 статьи 29 Законопроекта, можно сказать, что власти города Москвы отказываются от предписанного федеральными законами установления посредством градостроительного зонирования правового режима земельных участков.
4. Законопроект противоречит Градостроительному кодексу Российской Федерации в части неверного определения основных положений планировки территории.
Во-первых, Законопроект (статья 35) не предусматривает наличия в составе проектов межевания территории градостроительных планов земельных участков, что противоречит части 6 статьи 43 ГрК РФ. Законопроект (часть 4 статьи 37) неправомерно определяет возможность подготовки градостроительного плана земельного участка как отдельного документа в случаях, когда впервые создаётся земельный участок. Это противоречит ГрК РФ, определившему, что в таких случаях градостроительный план земельного участка является неотъемлемым компонентом проекта межевания.
Во-вторых, Законопроект (части 4, 5 статьи 37) вводит новый, не предусмотренный ГрК РФ, тип документа – «градостроительное обоснование» градостроительного плана земельного участка.
Сочетание двух указанных положений Законопроекта, которые противоречат ГрК РФ, – это открытая дорога для внесистемных действий по продолжению практики уплотнительной застройки в городе.
5. Законопроект противоречит Градостроительному кодексу Российской Федерации в части неправомерного введения дополнительных оснований для отказа в принятии проектной документации на государственную экспертизу
Частью 6 статьи 67 Законопроекта определено: «несоответствие проектной документации свидетельству об утверждении архитектурно-градостроительного решения объекта является основанием для отказа в принятии проектной документации, представленной на государственную экспертизу». Эта норма входит в прямое противоречие с частью 8 статьи 49 ГрК РФ и постановлением Правительства РФ от 5 марта 2007 г. № 145 "О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий", которому должны соответствовать все процедуры по государственной экспертизе проектной документации, поскольку полномочие на её проведение делегировано Российской Федерацией субъекту Российской Федерации – городу Москве.
Вывод: проект Градостроительного кодекса города Москвы по основным положениям противоречит федеральным законам.
[1] См.: ГрК РФ (часть 3 статьи 14), Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Например, частью 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ применительно к городскому округу (а Москва в соответствии с частью 2 статьи 63 ГрК РФ выполняет полномочия городского округа в части градостроительной деятельности) определены полномочия двух видов - как непосредственная обязанность власти действовать (например, организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения; содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования; обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями) и как обязанность власти создавать условия для деятельности граждан (например, создание условий для жилищного строительства; создание условий для обеспечения жителей услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры).
[2] Статьёй 49 Земельного кодекса Российской Федерации определено, во-первых, что применительно к субъектам Российской Федерации (включая Москву) государственные нужды связываются практически только с размещением (в исключительных случаях и при отсутствии других вариантов) линейных объектов транспортной и инженерно-технической инфраструктуры регионального значения. Во-вторых, определено, что иные случаи изъятия могут определяться законами субъектов Российской Федерации (включая Москву), но только в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации. Поскольку в Москве подавляющее большинство земельных участков находится в государственной собственности этого субъекта Российской Федерации (за исключением земельных участков, находящихся в федеральной и частной собственности), Москва в случае принятия Градостроительного кодекса Москвы и указанного закона может реализовать возможность неограниченного изъятия любой недвижимости для ничем не ограничиваемых государственных нужд практически в любом месте.
