Территориальное планирование: о проблеме противоречий между ранее утверждёнными и позднее утверждаемыми документами территориального планирования

С принятием постановления Правительства Российской Федерации от 23.03.2008 года № 198 "О порядке подготовки и согласования проекта схемы территориального планирования Российской Федерации" приобрели особую актуальность проблемы согласования, проверки на соответствие друг другу документов территориального планирования, подготовленных различными уровнями власти. Ныне обсуждается, в том числе, вопрос о внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее - ГрК РФ) в части территориального планирования. Подготовка таких изменений основывается, в частности, на представлении о том, что ГрК РФ создаёт предпосылки для противоречий между позднее утверждаемыми и ранее утверждёнными документами территориального планирования различных уровней власти.

В результате анализа, проведенного с целью отделения концептуальных аспектов проблемы от технологических, представлены и обоснованы три основных положения, которые установлены ГрК РФ и которые определяют соотношение документов территориального планирования различных уровней.

Положение первое - ГрК РФ впервые закрепил три концептуальных основания, сводящих к минимуму саму возможность возникновения противоречий позднее утверждаемых документов ранее утверждённым документам территориального планирования.

Основание первое. Согласно ГрК РФ каждый уровень власти утверждает только "своё" и не правомочен утверждать "чужого". Это положение является главным в части блокирования самой возможности возникновения противоречий между различными документами. В частности, органы местного самоуправления своими решениями об утверждении генеральных планов не правомочны:

1. изменять (а) границы категорий земель, находящихся в федеральной собственности – земель лесного фонда, особо охраняемых природных территорий федерального значения, земель обороны и безопасности, исключительными полномочиями по изменению которых обладает Российская Федерация, (б) границы земель сельскохозяйственного назначения, особо охраняемых природных территорий регионального значения, исключительными полномочиями по изменению которых обладают субъекты Российской Федерации Такое изменение органами местного самоуправления может состояться путём утверждения генерального плана городского округа (поселения) только при наличии согласования, соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации проекта генерального плана в соответствующей части[1];
2. изменять границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального и регионального значения[2]. При этом органы местного самоуправления в составе обосновывающих материалов к генеральным планам могут подготавливать адресуемые Российской Федерации, субъектам Российской Федерации соответствующие предложения, а также участвовать в совместной подготовке документов территориального планирования, подготавливаемых различными уровнями власти применительно к соответствующей территории.

Основание второе. Любой документ территориального планирования в его картографической части должен фиксировать и чётко предъявлять юридические факты и может содержать предложения по изменению фактического положения дел, а именно:

1. должен отражать, фиксировать существующие границы различного рода;
2. должен фиксировать границы, утверждённые иными документами территориального планирования. В частности, утверждённые границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального, местного значения;
3. должен фиксировать те границы, для утверждения которых соответствующий орган власти обладает полномочиями. Например, границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения – для Российской Федерации, границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения – для субъектов Российской Федерации;
4. может отображать и предъявлять для согласования предложения по изменению соответствующих границ, ранее утверждённых другим документом территориального планирования. Например, в проекте схемы территориального планирования Российской Федерации могут содержаться адресуемые соответствующему субъекту Российской Федерации, органу местного самоуправления предложения по изменению границ зоны планируемого размещения объекта капитального строительства регионального или муниципального значения (скажем, дороги регионального или муниципального значения) для того, чтобы на этом "уже занятом месте" зафиксировать границы зоны планируемого размещения объекта капитального строительства федерального значения (скажем, дороги федерального значения).

Последний пример является тем единственным и исключительным случаем, когда может возникать сама возможность противоречия одного документа территориального планирования другому документу. Эти потенциальные противоречия разрешаются ГрК РФ путём установления формализованной процедуры согласования таких документов.

Основание третье. ГрК РФ утверждает положение, согласно которому должны быть открыто предъявлены намерения одного органа власти утвердить свой документ территориального планирования через инициирование изменений другого ранее утверждённого документа территориального планирования. Можно сказать, что ГрК РФ установил процедуры "цивилизованного соперничества различных уровней власти за ужё занятое место". Состоят эти процедуры в следующем:

1. согласование строится на простом и ясном принципе: согласование – это действия по сопоставлению на непротиворечивость одного подготовленного проекта документа территориального планирования другому ранее утверждённому документу территориального планирования;

2. если в процессе согласования выявляются факты противоречия проекта одного документа другому утверждённому документу (а такое выявление фактически становится "делом техники" по причине необходимости соблюдения требований, указанных выше – см. описание второго основания), то образуется согласительная комиссия;

3. в результате работы согласительной комиссии могут подготавливаться следующие документы и материалы:

• предложения об исключении из проекта документа территориального планирования материалов по несогласованным вопросам (в том числе путем их отображения на соответствующей карте (схеме) в целях фиксации несогласованных вопросов до момента их согласования);
• план согласования несогласованных вопросов после утверждения документа территориального планирования путем подготовки предложений о внесении в такой документ соответствующих изменений.

4. на основании документов и материалов, представленных согласительной комиссией, принимается решение об утверждении документа территориального планирования или об отклонении проекта документа и о направлении его на доработку.

По формальным признакам на основании только этих норм можно было бы сказать, что между указанными выше третьим и четвёртым пунктом процесса согласования и утверждения имеется "щель", в которую может проникнуть противоречие между двумя документами, а именно: несмотря на наличие процедур согласования - несмотря на наличие фразы "на основании документов и материалов, представленных согласительной комиссией", ГрК РФ не устанавливает прямого запрета утверждать документ территориального планирования, который будет противоречить другому ранее утверждённому документу территориального планирования в части "посягательства на уже занятое место".

Однако, такое утверждение нуждается в уточнении. Дело в том, что ГрК РФ содержит нормы, исчерпывающим образом определяющие предметы согласования, одним из которых является соответствие проектов документов территориального планирования границам зон планируемого размещения объектов капитального строительства различного значения, ранее утверждённым другими документами территориального планирования.

Это означает, во-первых, что каждый подготавливаемый проект документа не может не отображать те границы, которые станут предметом согласования (проект документа не может подготавливаться "вслепую", "на чистом листе бумаги"). В силу первого обстоятельства "посягательство на уже занятое место" является осознанным, это во-вторых. Осознанное посягательство на уже занятое место может означать одно из двух: либо намерение, получить согласование в процессе согласительных процедур, либо намерение проигнорировать соответствующее решение ранее принятого документа. Очевидно, что последнее намерение имеют больше шансов быть реализованными, когда уже занятое место хочет занять "вышестоящий" уровень власти, и практически не имеют шансов быть реализованными для "нижестоящего" уровня власти.

По указанным основаниям обнаруженная "щель", или, говоря юридическим языком, правовой пробел фактически существует только для "вышестоящих" уровней власти, которые более свободны в том, чтобы "посягать на уже занятые места" - создавать противоречия между позднее утверждаемыми и ранее утверждёнными документами территориального планирования. Тем не менее, указанная "щель" должна быть устранена путём внесения изменений в ГрК РФ, но не концептуального, а сугубо технологического характера.

Положение второе - дополнительное технологическое регулирование по закрытию "щели" (правового пробела) - недопущению противоречий между позднее утверждаемыми и ранее утверждёнными документами территориального планирования.

Следует подчеркнуть, что предлагаемые ниже изменения ГрК РФ, не ломают его концепции (для чего нет достаточных оснований), а напротив - развивают его нормы, то есть, имеют редакционно-технологический характер.

Первое предлагаемое изменение ГрК РФ. Вводятся нормы для двух групп случаев:

1. случаи, когда после деятельности согласительной комиссии и при сохранении разногласий вводится запрет на утверждение позднее подготовленного документа территориального планирования "нижестоящего уровня" (схема субъекта РФ после схемы РФ, генеральный план после схемы РФ, генеральный план после схемы субъекта РФ). В этих случаях до утверждения проект документа территориального планирования "нижестоящего уровня" должен быть приведён в соответствие с ранее утверждённым документом "вышестоящего уровня". Такие случаи относятся к ситуации, когда "нижестоящие уровни" власти в процессе согласования пытались убедить "вышестоящий уровень" внести изменения в ранее утверждённый документ, но не достигли в этом успеха;
2. случаи, когда после деятельности согласительной комиссии и при сохранении разногласий утверждается позднее подготовленный документ территориального планирования "вышестоящего уровня" (схема РФ после схемы субъекта РФ, схема РФ после генерального плана, схема субъекта РФ после генерального плана). В этих случаях "вышестоящий уровень" власти может утвердить свой документ, несмотря на сохранение разногласий. При этом:

• "несогласный" орган власти в течение месяца со дня уведомления об утверждении "вышестоящего" документа территориального планирования имеет право обратиться в суд[3];
• если "несогласный" орган власти воспользовался указанным в пункте а) правом, то на основании закона приостанавливается действие обоих документов территориального планирования в соответствующих частях (только по не согласованным, обжалуемым вопросам) вплоть до принятия решения судом;
• если "несогласный" орган власти не воспользовался указанным в пункте а) правом, то со дня истечения месячного срока с момента уведомления о принятом решении действует "вышестоящий" документ территориального планирования, а ранее утверждённый "нижестоящий" документ в силу закона с указанного дня прекращает своё действие в соответствующей части. При этом "нижестоящий" орган власти обязан привести свой документ в соответствие с документом "вышестоящим". Такое приведение в соответствие должно рассматриваться как технологическое отображение информации из одного документа в другом документе, то есть не подлежит согласованию и утверждению.

В силу того, что документы территориального планирования в обязательном порядке направляются и размещаются в информационной системе градостроительной деятельности, различный статус картографической информации отображается в этой системе на сводной карте, которая ведётся в соответствии с уточнениями норм ГрК РФ, указанными ниже.

Второе предлагаемое изменение ГрК РФ. В статью 56 ГрК РФ следует ввести уточняющую норму, согласно которой в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности в обязательном порядке ведётся дежурная карта, где на единой цифровой картографической основе отображаются решения всех документов градостроительного проектирования (включая документы территориального планирования). Такое отображение должно осуществляться в течение ограниченного срока со дня поступления соответствующего документа в информационную систему градостроительной деятельности.

Таким образом, все заинтересованные лица имеют возможность получать сводную информацию с указанием её правового статуса по всем аспектам территориального планирования, в том числе:

• часть "вышестоящего" документа территориального планирования, в отношении которой не истёк срок действия права обжалования "несогласной нижестоящей" стороны;
• части противоречащих друг другу документов территориального планирования, действие которых в силу закона приостановлено (по факту обращения в суд "несогласного нижестоящего" органа власти) вплоть до принятия решения судом;
• части документов территориального планирования, противоречия между которыми сняты судебным решением.

Такого рода действия в части фиксации различной по содержанию и правовому статусу информации можно осуществлять и сейчас в соответствии с ГрК РФ, но требуются более чёткие формулировки по регулированию обсуждаемого вопроса.

Положение третье - о необходимом и достаточном, а также об избыточном и неэффективном в виде установления "приоритета" вышестоящих уровней власти над нижестоящими уровнями власти в области территориального планирования.

Сведя воедино содержание первого и второго положений, можно доказательно утверждать, что в итоге на законодательном уровне мы будем иметь необходимое и достаточное для предотвращения возможных противоречий между позднее утверждаемыми и ранее утверждёнными документами территориального планирования различных уровней власти.

Гипотетически альтернативой этому подходу может быть установление "приоритета" вышестоящих уровней власти над нижестоящими уровнями власти в области территориального планирования, когда вышестоящий уровень власти утверждает свои документы без согласования с нижестоящим уровнем, невзирая на наличие ранее утверждённых документов. Такая альтернатива может быть только гипотетической. Дело в том, что "приоритетный" подход уже был исторической реальностью, он апробирован предшествующей практикой последних нескольких десятилетий, когда в России фактически не было местного самоуправления. Эта практика доказала неэффективность такого подхода как для страны, так и для развития цивилизованной системы градорегулирования в Российской Федерации[4].

Признание "приоритета" вышестоящего уровня власти фактически может привести к неэффективному регулированию градостроительной деятельности и опасным последствиям – "войне" между различными уровнями власти. Таким образом, имеются доказательные основания считать, что в настоящее время нет реальной альтернативы подходу, закреплённому ГрК РФ. Установленный в Кодексе подход соответствует Конституции Российской Федерации и основывается на взаимодействии суверенных уровней публичной власти.