В настоящем заключении анализируются нормы пп. 12-14 ст. 100 проекта Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в РФ" № 534829-5 (принят Государственной Думой РФ 1.11.2011 г., далее - Закон), которыми, в частности, установлено следующее:
12. Здания, сооружения, оборудование, транспортные средства и другое имущество, используемые органами местного самоуправления в целях охраны здоровья и находящиеся в муниципальной собственности до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, передаются в собственность соответствующих субъектов Российской Федерации в срок до 1 января 2013 года в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
13. Здания, сооружения, оборудование, транспортные средства и другое имущество, используемые органами местного самоуправления в целях охраны здоровья и находящиеся в муниципальной собственности до передачи осуществления полномочий органам местного самоуправления, предусмотренных частью 2 статьи 16 настоящего Федерального закона, могут быть сохранены в собственности муниципальных образований при условии их использования по целевому назначению.
14. Медицинские работники и фармацевтические работники на период работы в медицинских организациях государственной системы здравоохранения субъектов Российской Федерации сохраняют право пользования служебными жилыми помещениями, предоставленными им в период работы в медицинских организациях муниципальной системы здравоохранения."
Таким образом, п. 12 ст. 100 цитируемого Закона предполагает передачу в государственную собственность любых объектов, "используемых органами местного самоуправления" для организации предоставления медицинских услуг, относившихся до принятия Закона к компетенции местного самоуправления. П. 13 допускает возможность сохранения такого имущества в муниципальной собственности исключительно при наличии определенных в настоящем Законе условий – тем самым, по сути, устанавливая обязательность передачи муниципального имущества в государственную собственность. Наконец, п. 14 предусматривает ограничения прав собственника – муниципального образования на пользование и распоряжение объектами собственности – жилыми помещениями. Данные нормы, по нашему мнению, с одной стороны, нарушают конституционные принципы равенства форм и неприкосновенности собственности, а с другой стороны - содержат некоторые неясности, неточности, позволяющие различное толкование приведенной нормы. Полагаем необходимым остановиться подробнее на этих недостатках, которые с нашей точки зрения, требуют скорейшего устранения (путем внесения изменений в соответствующие нормы).
1. П. 12 ст. 100 Закона регулирует передачу (перераспределение) публичной собственности – а именно, передачу имущества из муниципальной собственности в государственную собственность субъекта РФ – в связи с перераспределением полномочий публичной власти. При наличии такой взаимосвязи ("передача собственности следует за передачей полномочий"), как известно, подлежат применению нормы п. 11 ст. 154 Федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон", "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями). Порядок передачи имущества в связи с перераспределением полномочий регулируется исключительно нормами данного Закона.
2. Перераспределение (передача) публичного имущества напрямую связано с изъятием такового у нынешнего собственника – т.е. речь в данном случае идет о прекращении права муниципальной собственности на определенное имущество и переходе этого права к государству (в лице субъекта РФ). В свою очередь, соответствующие нормы п. 11 ст. 154 Закона №122-ФЗ неоднократно являлись предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации, сформулировавшем их конституционно-правовой смысл. Соответственно, нормы, регулирующие порядок перераспределения имущества могут применяться исключительно с учетом правовых позиций Конституционного Суда РФ, которые представлены ниже.
3. В соответствии с п. 2 ст. 235 ГК РФ установлен круг оснований для принудительного изъятия имущества у собственника:
Принудительное изъятие у собственника имущества не допускается, кроме случаев, когда по основаниям, предусмотренным законом, производятся:
1) обращение взыскания на имущество по обязательствам (ст. 237);
2) отчуждение имущества, которое в силу закона не может принадлежать данному лицу (ст. 238);
3) отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием участка (ст. 239);
4) выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей, домашних животных (ст. 240 и 241);
5) реквизиция (ст. 242);
6) конфискация (ст. 243);
7) отчуждение имущества в случаях, предусмотренных п. 4 ст. 252, п. 2 ст. 272, ст.ст. 282, 285, 293 настоящего Кодекса".
Данный перечень является исчерпывающим и может быть изменен только путем внесения изменений в цитируемую статью. Обратим внимание, что Гражданский кодекс РФ говорит о любых собственниках, а не только о физических и юридических лицах как собственниках. То есть данный перечень оснований в равной мере распространяется любые формы собственности (государственную, муниципальную, иные) и других собственников (РФ, субъекты РФ, муниципальные образований и др.).
4. В соответствии с Конституцией РФ муниципальная собственность является самостоятельной формой собственности, признаваемой и защищаемой в равной степени с другими формами собственности; это означает, что никакая форма собственности не имеет приоритета перед муниципальной собственностью, равно как и наоборот, а установление преимуществ иных форм собственности перед муниципальной недопустимо и неконституционно.
Муниципальная собственность защищается теми же средствами и способами, что и любая иная форма собственности; ущемление права на защиту муниципальной собственности также неконституционно, как и установление различной степени или механизмов защиты для различных форм собственности.
Муниципальные образования обладают всеми правомочиями и несут все обязанности (бремя) собственника как любой другой собственник; это означает, с одной стороны, недопустимость произвольного, не основанного на законе, ограничения их правомочий; с другой стороны – допустимость установления обязанностей, ограничений и обременений по основаниям и в порядке, предусмотренным для их установления Гражданским кодексом РФ.
Следует отметить, что среди объектов, на которые по мнению законодателя должны распространяться нормы пп. 12-14 Закона "Об основах охраны здоровья граждан", находятся не только объекты, в свое время поступившие в муниципальную собственность в связи с перераспределением полномочий либо в силу иных обстоятельств от иных собственников, но и немалое количество объектов, созданных (приобретенных) муниципалитетами за счет собственных средств (средств местных бюджетов).
5. Конституционный Суд РФ неоднократно исследовал федеральное законодательство о реформе публичной собственности (в первую очередь – именно в части требований о передаче имущества из муниципальной собственности в государственную и наоборот) с точки зрения его соответствия конституционному принципу неприкосновенности собственности. Требование о перераспределении публичной собственности и разграничении муниципальной собственности содержится в ст. 85 Закона №131-ФЗ, а порядок осуществления этих процедур, как отмечено выше – в ст. 154 Закона №122-ФЗ (в частности, релевантная с точки зрения ст. 100 анализируемого в настоящем Заключении Закона процедура перераспределения – п .11 ст.154). Данные нормы были оспорены в Конституционном Суде дважды – в связи с порядком передачи государственной собственности субъектов РФ в федеральную собственность и муниципальной собственности в федеральную собственность и собственность субъектов РФ. При этом в обоих случаях Суд сделал аналогичные выводы о том, что порядок передачи имущества от одного публичного собственника другому (из муниципальной в государственную, либо государственной собственности субъектов РФ в федеральную и наоборот), установленный п. 11 ст. 154 названного Закона, предполагает необходимость волеизъявления передающей стороны и согласованных действий передающей и принимающей сторон. Суд указал, что федеральный законодатель, обеспечивая во исполнение предписаний Конституции Российской Федерации баланс интересов названных публичных образований, исключил возможность принятия федеральным органом исполнительной власти или уполномоченным исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в одностороннем порядке, без достижения соответствующей договоренности, решения о безвозмездной передаче имущества, находящегося в муниципальной собственности. Согласие на передачу имущества может быть связано с установлением условий со стороны передающей стороны (например, требования об оплате имущества и т.п.).
Конституционный Суд справедливо подчеркивает, что никто не вправе принудительно изъять имущество у собственника, если отсутствуют основания, установленные ст. 235 ГК РФ. Передача имущества в порядке перераспределения осуществляется исключительно добровольно. Это означает, что публичный собственник вправе отказаться от передачи имущества другому собственнику, в т.ч. и в тех случаях, когда в силу принципа целевого назначения имущество не может принадлежать нынешнему собственнику, но может принадлежать другому публичному собственнику, претендующему на это имущество. Приведенная правовая позиция изложена, в частности, в постановлении Конституционного Суда РФ от 30.06.2006 г. №8-П и в определении Конституционного Суда РФ от 7.12.2006 г. №542-О.
6. С предыдущей правовой позицией тесно связана и позиция Конституционного Суда РФ о недопустимости принудительного наделения публично-правового образования передаваемым им в порядке перераспределения имуществом. Проверяя конституционность ряда положений п. 11 ст. 154 Закона №122-ФЗ, устанавливающих возможность односторонней передачи государственной собственности муниципальным образованиям без согласия последних, суд в своем определении от 04.12.2007 N 828-О-П в очередной раз обратил внимание на то, что процедура перераспределения предполагает волеизъявление сторон, является по сути своей добровольной, а требование свободного волеизъявления и добровольности распространяется как на передающую, так и на принимающую сторону. Суд разъяснил, что соответствующая норма по своему конституционно-правовому смыслу не может рассматриваться как позволяющая передающей стороне (органам государственной власти, представляющим собственника – государство) принимать решения о передаче имущества в одностороннем порядке, игнорируя волеизъявление принимающей стороны (органов местного самоуправления) на такую передачу. Кроме того, Суд также подтвердил право принимающей стороны в процессе согласования позиций ставить вопрос о выделении средств на покрытие расходов, возникающих у нее в связи с принятием имущества. То есть в процессе перераспределения принимающая сторона вправе отказаться от принятия имущества, а также в процессе согласования позиций заявить требования о выделении ей средств, необходимых на покрытие расходов, связанных с принятием имущества.
7. Таким образом, системный анализ норм Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ, федеральных законов №122-ФЗ, 131-ФЗ и 154-ФЗ, правовых позиций Конституционного Суда РФ, позволяет сделать однозначный вывод о недопустимости принудительного изъятия муниципальной собственности и передачи ее в государственную собственность. Несмотря на то, что в силу ст. 6 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" конституционно-правовой смысл законоположений, выявленный Конституционным Судом РФ в приведенных выше решениях, является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике, норма п. 12 ст. 100 Закона "Об основах охраны здоровья граждан" явно вступает в противоречие с изложенными правовыми позициями Конституционного Суда РФ, что недопустимо. В этой связи в анализируемую норму Закона необходимо внести изменения, которые учитывали бы конституционный принцип защиты права собственности и его официальное толкование применительно к перераспределению публичной собственности, данное Конституционным Судом РФ.
8. Следует обратить внимание и на норму п. 14 ст. 100 Закона, которая по нашему мнению, также представляет собой нарушение прав собственника. Данная норма допускает нецелевое использование объектов муниципальной собственности – служебных жилых помещений, находящихся в муниципальной собственности и предоставленных работникам муниципальных организаций здравоохранения. Несмотря на то, что законодатель не предусматривает передачу таких объектов в государственную собственность, он явным образом ограничивает правомочия собственника (муниципального образования) на пользование и распоряжение этими объектами и по сути допускает их использование помимо волеизъявления собственника. Подобный подход нарушает вышеупомянутые конституционные положения о защите права собственности и прав собственника, а также норм ст. 209 ГК РФ:
1. Собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.
2. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом".
Следует обратить внимание на то, что в соответствии со ст.ст. 50 и 85 Закона №131-ФЗ т.н. "непрофильное" имущество (имущество, которое не соответствует целевому назначению) может быть отчуждено собственником – муниципальным образованием не только путем перераспределения (либо разграничения), но и путем приватизации либо перепрофилирования. Решение о том, каким образом распорядиться непрофильным имуществом – исключительная компетенция собственника. В случае же, если собственник не распорядится таким имуществом (т.е. в его собственности будут оставаться непрофильные объекты), оно подлежит реализации в порядке, предусмотренном ст. 238 ГК РФ (продажа по решению суда). Таким образом, законодатель предусмотрел в законодательстве о местном самоуправлении различные возможности распоряжения судьбой объекта муниципальной собственности, в то время как анализируемый Закон необоснованно ограничил этот выбор, предусматривая лишь необходимость передачи имущества субъекту РФ.
Кроме того, имея в собственности служебный жилой фонд, муниципальные образования могли бы использовать его иным образом в соответствии с задачами местного самоуправления – например, путем предоставления служебных жилых помещений для проживания работников систем образования, культуры, благоустройства и т.п. Поскольку муниципальные служебные жилые помещения относятся к имуществу, предназначенному для обеспечения деятельности по решению вопросов местного значения, только в таком случае обеспечивалось бы соблюдение требований пп. 3 п. 1 ст. 50 Федерального закона №131-ФЗ:
1. В собственности муниципальных образований может находиться:
... 3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования".
9. Как отмечалось в начале настоящего заключения, ст. 100 Закона содержит несколько неточных или двусмысленных формулировок, допускающих их различное толкование, что также требует корректировки данной статьи. В частности, в анализируемых нормах п.п. 12-13 речь идет о зданиях, сооружениях, оборудовании, транспортных средствах и другом имуществе, "используемом органами местного самоуправления в целях охраны здоровья". На практике же такое имущество практически никогда не используется органами местного самоуправления – оно, как правило, передается в оперативное управление муниципальных учреждений и используется последними. Правом же распоряжения учреждения, как правило, не обладают и передавать такое имущество самостоятельно не могут. Наконец, в п. 13, ставящем возможность сохранения имущества в муниципальной собственности в зависимость от делегирования субъектом РФ муниципалитету соответствующих полномочий, говорится и о втором обязательном условии – использовании имущества по целевому назначению. По общему правилу, под целевым назначением применительно к публичной собственности понимается ее использование в целях решения задач соответствующего уровня публичной власти. С момента же вступления в силу изменений в Закон №131-ФЗ, связанных с принятием Закона об основах охраны здоровья, и до момента делегирования полномочий в сфере здравоохранения, муниципальная собственность не может использоваться для целей здравоохранения, ибо это будет именно нецелевым использованием имущества. В то же время муниципальные образования вправе осуществлять перепрофилирование того или иного имущества в целях его использования для решения вопросов местного значения.
д-р Эмиль Маркварт, гл. консультант консалтингового общества OST -EURO GmbH , заведующий кафедрой теории и практики муниципального управления Высшей школы приватизации и предпринимательства (ВШПП) – Института, президент Европейского клуба экспертов местного самоуправления, член ряда научных и экспертных советов по местному самоуправлению, к.ю.н.
Гриценко Елена Владимировна, профессор юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета, член Европейского клуба экспертов местного самоуправления, д.ю.н.
Кокин Игорь Александрович, заместитель декана факультета Институт подготовки кадров государственной и муниципальной службы Академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, директор ООО "МСУ-Консалт"
Мадьярова Анна Владимировна, гл. консультант Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, член Европейского клуба экспертов местного самоуправления, к.ю.н.
Рагозина Людмила Георгиевна, гл. специалист, руководитель проектов направления "Муниципальное экономическое развитие" Института экономики города, член экспертных советов при Комитете по вопросам МСУ Государственной Думы РФ, при Всероссийском совете местного самоуправления, к.и.н.
Шугрина Екатерина Сергеевна, профессор кафедры конституционного и муниципального права РФ Московской государственной юридической академии имени О. Е. Кутафина, член ряда научных и экспертных советов по вопросам местного самоуправления, член Европейского клуба экспертов местного самоуправления, д.ю.н.
