Светлой памяти Саши Высоковского посвящаю
Предметом статьи является внутренняя логика, присущая процессу развертывания законодательного обеспечения градорегулирования в России за последнюю четверть века, — логика, предопределившая действия причастных к этому процессу субъектов, а также возникновение правовых и исторических фактов, которые уже состоялись, и тех, которым еще только предстоит стать реальностью в будущем
Сложилось так, что правовое градорегулирование в России должно было стать, а потому и стало, областью непонимания, предрассудков, намеренных и ненамеренных искажений смыслов. Это было неизбежным. Четверть века назад возникло нечто ранее неведомое для советского градостроительства — возникло то, что называется "недвижимостью", "правообладателями недвижимости", возникла необходимость регулировать права частных собственников, арендаторов недвижимости. С одной стороны, возникло нечто абсолютно новое и доселе неизвестное, а с другой стороны, "всегда существовало" нечто абсолютно надежное и как бы оптимальное — существовала многие десятилетия практиковавшаяся система социалистического градостроительства, серьезные сомнения в фундаментальной правильности и эффективности которой почти не возникали по причине ее базирования на принципиальном отторжении самой возможности существования частных правообладателей недвижимости [Трутнев, 1990]. Явление новой реальности в виде сочетания противоположного невозможно было игнорировать. Как развертывалась эта реакция на новую реальность — предлагается обсудить в настоящей статье, предъявив факты и осмыслив содержание законотворческого процесса в контексте логики возникновения и воздействия фактов на правовую реальность, предложить основанное на доказательствах понимание происходящего — понимание, которое может послужить отправной точкой для возвращения к ответственному решению задач совершенствования законодательства о градорегулировании в России.
Чтобы не потеряться в потоке многочисленных правовых и исторических фактов, предлагается сразу обобщенно очертить всю "панораму событий" тремя основными периодами развертывания законодательства о градорегулировании. Период первый: в начале 1990-х годов были явлены как данность два соотнесенных друг с другом факта: факт существования в течение семи десятилетий системы точечно-административного градостроительства, не знающей и не приемлющей частных правообладателей недвижимости, и факт возникновения рыночной экономики, существование которой немыслимо без частных правообладателей недвижимости. Период второй: неизбежно было возникнуть новой системе зонально-правового градорегулирования, впоследствии обеспеченной законами на базовом уровне, что привело к неотвратимому развертыванию необъявленной войны двух диаметрально противоположных систем — прежней и новой <1> . Период третий: процесс развертывания войны двух систем неизбежно должен был привести к такому положению дел в законодательстве, когда новая система зонально-правового градорегулирования, первоначально возникнув, развернувшись и удерживая свое номинальное существование, должна была стать почти упраздненной фактически, — неизбежно должен был завершиться и завершился первый цикл процесса после отвержения того, что утверждалось в начале, и после возвращения по прошествии времени к некогда оставленному позади началу — к тому, с чего когда-то начинался законотворческий процесс. Первый цикл замкнулся, но цель осталась не достигнутой, поэтому должен начинаться новый цикл. Перед аналитиками стоит задача понять причины уже произошедшего и еще предстоящего.
Для непосвященных полезно уяснить с самого начала нечто важное относительно уникальной специфики системы правового градорегулирования, которая коренным образом отличает ее от многих иных областей человеческой деятельности, подлежащих правовому регулированию. Если для регулирования почти всех иных областей достаточно лишь закона, "продолженного", как правило, в подзаконных актах, то для правового градорегулирования недостаточно закона и его подзаконных "продолжений"; в императивном порядке нужны местные нормативные правовые акты, хотя и основанные на законе, но по отношению к нему содержащие нечто принципиально новое, которое в самом законе не содержится и содержаться никак не может, — карты визуального предъявления будущего состояния территорий и объектов недвижимости в виде их правовых режимов. Это значит, что если нет таких местных нормативных правовых актов с такими картами, то отсутствуют и правовые основания для регулирования, несмотря на наличие закона. Вот почему всегда существует почти необоримый административный соблазн оправдать плохое состояние местных систем градорегулирования (предопределенное отсутствием указанных актов ввиду бездеятельности самой власти, обязанной их подготавливать) ссылками на некачественное федеральное законодательство. На местном уровне помимо закона требуется одновременное наличие двух обязательных условий для существования местных систем правового градорегулирования: 1) наличие местных нормативных правовых актов, определяющих правовой режим текущего и будущего использования земельных участков, иных объектов недвижимости; 2) наличие границ прав — границ земельных участков (в отношении которых установлен правовой режим текущего и будущего использования), что обеспечивает для правообладателей четкое осознание их имущественных прав — осознание, которое устраняет безразличие в отношении будущего и порождает заинтересованную реакцию на совершаемые администрацией действия [Абанкина и др., 1994]. Невозможно создать указанные условия, используя лишь документы, практиковавшиеся в период отсутствия прав на недвижимость: необходимы принципиально новые документы, такие права устанавливающие и их гарантирующие не только на текущий момент времени, но и транслирующие права в будущее. Это значит, что с позиции логики права, отражающей изменившиеся реалии, нет никакой возможности отрицать необходимость быть таким новым по отношению к прежней системе документам, как, например, правила землепользования и застройки <2> .
Намеченный анализ будем продвигать по следующему пути: сначала зафиксируем правовыми фактами исходную ситуацию, предопределившую логику развертывания последующих событий, затем составим представление о развертывании законодательства с намерением понять, почему завершение первого цикла процесса привело к ситуации, существовавшей до его начала, далее рассмотрим каждую в отдельности логические линии развертывания и свертывания законодательного обеспечения градорегулирования, а в завершение попытаемся приобрести понимание того, как должна саморазвертываться логика законодательства в предстоящий период и какие последствия от этого следует ожидать...
Скачать полный текст: "Город и право: логика циклического развертывания и свертывания из прошлого в будущее и из настоящего в прошлое институтов правового градорегулирования в постсоветской России" (.pdf, 343Кб)
------------------------------------------------------
1 - Далее в основном тексте обоснованы даваемые здесь термины "система точечно-административного градостроительства" и "система зонально-правового градорегулирования".
2 - Доказательства того, что невозможно не быть правилам землепользования и застройки, предоставляет не только логика, но и практика. Так, проекты первых правил землепользования и застройки, подготовленные группой специалистов, возглавляемых А. А. Высоковским, появились в России в начале 1990-х годов для городов Зеленоград и Старая Русса — задолго до принятия соответствующих законодательных актов федерального уровня. Первыми официально принятыми в декабре 1996 года (до принятия в 1998 году первого Градостроительного кодекса РФ) стали правила землепользования и застройки для Великого Новгорода [Правила…, 1996]. Важно отметить также факт наличия в то время соответствующих правовых оснований для принятия органами местного самоуправления такого нормативного правового акта нового типа без прямых указаний со стороны специального федерального закона, в то время отсутствовавшего. См. об этом [Трутнев, 1998].
