Российские крупные города и городские агломерации претерпели за последние 15 лет серьезные изменения в результате интенсивных градостроительных процессов. Темпы жилищного строительства в крупнейших городских агломерациях России опережают показатели многих зарубежных городов
Такие процессы проходили на фоне развития градостроительного и земельного законодательства, а также практики его применения. Безусловно, за прошедшие 15 лет города продвинулись в части формирования систем градостроительного регулирования (приняты генеральные планы, правила землепользования и застройки, иные документы), а собственники и арендаторы объектов недвижимости, застройщики и инвесторы начали применять правовые инструменты защиты своих интересов.
В рамках настоящего анализа судебной практики нас интересовала задача выявления позиций судов по наиболее актуальным вопросам практики землепользования и застройки, а именно:
Насколько эффективно защищены права горожан при принятии генеральных планов и правил землепользования и застройки (далее – ПЗЗ) и могут ли они оспаривать такие документы в случае, если затрагиваются их интересы?
Нуждаются ли в корректировке положения законодательства, регламентирующие порядок и условия получения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности? Являются ли соответствующие процедуры достаточно прозрачными?
Почему по-прежнему актуальным является вопрос о приведении существующего землепользования в соответствии с требованиями законодательства и какие механизмы являются для этого наиболее востребованными?
Исследованные судебные решения с учетом предметов спора и содержания правоотношений его участников преимущественно касаются двух блоков:
- общие основы градостроительной деятельности (порядок градостроительного регулирования), устанавливаемые городами в документах территориального планирования и градостроительного зонирования;
- практические вопросы, возникающие в связи с реализацией в городе девелоперских проектов (в том числе проектов редевеломпента).
В первый блок входят случаи оспаривания положений документов территориального планирования и градостроительного зонирования городов (генеральных планов и правил землепользования и застройки). Указанные документы, с одной стороны, определяют планы градостроительного развития муниципальных образований, а с другой стороны – определяют правовой режим земельных участков, то есть затрагивают права каждого в отдельности правообладателя земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости.
Именно поэтому судебное оспаривание отдельных положений документов градостроительного регулирования является важным инструментом защиты своих прав правообладателями земельных участков и (или) объектов недвижимости, расположенных на таких земельных участках. Актуальность данной группы судебных споров может быть подтверждена результатами исследования Фонда "Институт экономики города" основных городских агломераций, в рамках которых рассчитывались индексы градостроительной конфликтности на основе данных о количестве судебных споров по вопросам градостроительной сферы, в том числе вопросов, связанных с оспариванием нормативных правовых актов градостроительного регулирования.
На рисунке 1 приведены данные о количестве градостроительных споров на территориях экспертно выбранных муниципальных образований некоторых крупнейших городских агломераций (включая их административные центры), в которых наблюдаются наиболее интенсивные процессы в сфере жилищного строительства.
Источник: исследование Фонда "Институт экономики города, выполненное по заказу АО "ДОМ.РФ" в 2018 г.
Рисунок 1 - Совокупное количество градостроительных споров в 2010-2017 г. на территориях муниципальных образований, входящих в состав крупнейших городских агломераций, в которых наблюдаются наиболее интенсивные процессы в сфере жилищного строительства
Наибольшее количество градостроительных споров зафиксировано на территориях Саратовской, Московской и Санкт-Петербургской агломераций. Самыми "неконфликтными" оказались Нижегородская и Новосибирская агломерации.
С учетом принятой методики[1] был рассчитан уровень градостроительной конфликтности на территориях агломераций (см. рисунок 2).
Рейтинг агломераций по относительно низкому уровню конфликтности градостроительной политики возглавляют 6 агломераций: Нижегородская, Краснодарская, Екатеринбургская, Новосибирская, Челябинская, Казанская агломерации.
Умеренный уровень конфликтности градостроительной политики характерен для 5 агломераций - Воронежской, Волгоградской, Владивостокской, Уфимской и Ростовской агломераций.
В группу агломераций с высоким уровнем конфликтности входят Московская, Саратовская, Пермская, Санкт-Петербургская, Красноярская и Самарско -Тольяттинская агломерации.
Примечание: индекс конфликтности градостроительной политики – отношение показателя совокупного количества градостроительных споров на территориях анализируемых муниципальных образований каждой из агломераций к показателю ввода жилья на душу населения на территории таких муниципальных образований, разделенного на показатель площади территории таких муниципальных образований.
Источник: составлено экспертами Фонда "Институт экономики города".
Рисунок 2 - Рейтинг крупнейших городских агломераций по индексу конфликтности градостроительной политики
В процессе управления градостроительными процессами и принятия градостроительных решений крайне важно обеспечивать баланс публичных и частных интересов, что зачастую является труднодостижимым в условиях недостаточно качественной подготовки документов градостроительного регулирования. В целях защиты своих прав правообладатели земельных участков вынуждены оспаривать не только действия субъектов градостроительной деятельности, но и нормативные правовые акты- документы, являющиеся основанием для совершения тех или иных действий/для принятия решений.
В первый блок входят в том числе следующие типы правовых ситуаций:
- несоответствие документов градостроительного зонирования документам территориального планирования;
- признание недействующими правил землепользования и застройки (далее – ПЗЗ) в части установления санитарно-защитной зоны в границах земельного участка, неустановления в составе градостроительного регламента предельных параметров разрешенного строительства, наложения границ территорий общего пользования на границы частного земельного участка, расположения земельного участка одновременно в границах двух территориальных зон;
Второй блок составляют практические вопросы, возникающие в связи с реализацией в городе девелоперских проектов:
- получение прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов;
- оспаривание фактов отказа органов местного самоуправления в изменении вида разрешенного использования (далее - ВРИ) земельного участка;
- применение норм земельного законодательства о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности.
В настоящем аналитическом материале представлены результаты анализа судебной практики за последние 5 лет по спорам в сфере земельно-имущественных отношений, отношений в сфере градостроительной деятельности.
Анализ материалов судебной практики проведен на основании порядка 300 судебных решений[2] высших судов, арбитражных судов и судов общей юрисдикции первой, апелляционной, кассационной инстанций, вынесенных в период с 1 января 2015 года по конец 2019 года. По группу споров в части оспаривания документов территориального планирования и градостроительного зонирования анализ проведен на основе выборки споров, возникших в следующих городах: Москва, Санкт-Петербург, Екатеринбург, Казань, Новосибирск, Владивосток, Омск. По иным спорам выборка проведена по территории страны в целом.
Состав участников и содержание споров обусловлены спецификой земельно-имущественных и градостроительных отношений, предметом которых являются как частные, так и публичные правоотношения.
Анализ исследованных судебных споров проводился на основании методологии, включающей в себя определение и описание следующих характеристик по каждому типу правовой ситуации:
- выявление типа правовой ситуации, к которому относится судебный спор;
- количество проанализированных судебных решений по каждому типу правовой ситуации;
- участники судебного разбирательства (истцы, ответчики, третьи лица);
- содержание судебного спора (исковые требования, обстоятельства дела, предмет оспаривания и т.п.);
- судебные решения и мотивировка принятых решений (выводы суда).
В Приложении представлены общие сведения о проанализированных спорах.
Исследование выполнено за счет средств Целевого капитала Фонда "Институт экономики города", в рамках проекта Исследование судебной практики по вопросам регулирования градостроительной сферы в российских городах и регионах
[1] Под судебными решениями в настоящей работе следует понимать судебные акты, принятые судами разного уровня судебной системы Российской Федерации.
[2] Индекс сводной градостроительной конфликтности рассчитывался как отношение показателя совокупного количества градостроительных споров на территориях анализируемых муниципальных образований каждой из агломераций к показателю ввода жилья на 1-го жителя на территории каждой из рассматриваемых агломераций, разделенного на показатель площади территории центрального города/муниципального образования агломерации в административных границах.
