Отзыв на проект федерального закона № 367889-8 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" (в части совершенствования порядка установления зон с особыми условиями использования территории)
Проект федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" (далее – законопроект) направлен на совершенствование регулирования зон с особыми условиями использования территорий (далее – ЗОУИТ).
Этот законопроект имел несколько промежуточных редакций и во внесенной в Государственную Думу редакции имеет гораздо менее амбициозные цели ревизии отношений в части ЗОУИТ, которые не только не снимают давно назревшие вопросы, но и порождают новые проблемы.
1. Законопроектом предлагается исключить 4 вида ЗОУИТ, установленных в статье 105 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ): придорожные полосы автомобильных дорог 4-5 категорий; зону наблюдения; зону безопасности с особым правовым режимом, а также охранную зону объектов инфраструктуры метрополитена.
Таким образом, ранее обсуждаемый подход к отказу от установления ЗОУИТ в отношении коммуникаций связи, инженерных коммуникаций, железных дорог в законопроекте не предусмотрен. То есть в отношении таких ЗОУИТ Правительством Российской Федерации должны быть утверждены соответствующие положения, а сведения о таких ЗОУИТ и ограничениях в них должны быть внесены в ЕГРН в сроки, установленные Федеральным законом от 3 августа 2018 г. № 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (с 1 января 2025 г.).
Важно отметить, что законопроектом предложено прекратить действие тех придорожных полос автомобильных дорог 4-5 категорий, зон наблюдения, зон безопасности с особым правовым режимом, а также охранных зон объектов инфраструктуры метрополитена, которые уже установлены до дня вступления в силу законопроекта (до 1 января 2025 г.), при этом отсутствуют нормы о том, что такие ЗОУИТ не устанавливаются, например, уже с 1 января 2024 г. Но самое главное – не предусмотрено компенсирующих мер по информированию правообладателей об ограничениях использования объектов недвижимости в таких ЗОУИТ после прекращения их действия (ведь если они были установлены, то они не могут быть снять без каких-либо негативных последствий).
Особого внимания требует вопрос отмены охранных зон объектов инфраструктуры метрополитена, которые находятся в городах с плотной застройкой и сведения о которых необходимы для осуществления градостроительной деятельности. Представляется необходимым урегулировать в законопроекте (через поправки в Градостроительный кодекс Российской Федерации, далее – ГрК РФ) вопросы информационного обеспечения градостроительной деятельности в части информации об ограничениях использования земельных участков в связи с размещением подземных объектов метрополитена, в том числе с учетом того, что информация о метрополитене относится к государственной тайне.
2. В законопроекте содержатся предложения по отмене введенных ранее в ЗК РФ и ГрК РФ особенностей регулирования ЗОУИТ в отношении планируемых к строительству объектов, которые требуют установления ЗОУИТ. Такие особенности были установлены Федеральным законом от 3 августа 2018 г. № 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" и предусматривали:
1) обязательность установления ЗОУИТ при планировании строительства объекта, в отношении которого должна устанавливаться ЗОУИТ, до получения разрешения на строительство такого объекта (пункт 13 статьи 106 ЗК РФ);
2) обязанность застройщика по возмещению убытков, причиненных в связи с установлением ЗОУИТ в отношении планируемого к строительству объекта капитального строительства до ввода такого объекта в эксплуатацию (подпункт 1 пункта 8 статьи 571 ЗК РФ).
Вместо предусмотренного ранее подхода законопроектом предлагается устанавливать положением о виде ЗОУИТ "срок, в течение которого в связи с размещением объекта должна быть установлена или изменена зона с особыми условиями использования территории. Указанный срок должен составлять не более двенадцати месяцев после ввода объекта в эксплуатацию либо после завершения строительства, реконструкции объекта в случае, если для строительства, реконструкции объекта не требуется выдача разрешения на строительство" (проектируемый подпункт 15 пункта 1 статьи 106 ЗК РФ).
Таким образом, законопроектом предлагается полностью изменить концептуальный подход, который сейчас предусмотрен ЗК РФ: вместо "превентивного" установления ЗОУИТ до выдачи разрешения на строительство объекта предлагается устанавливать ЗОУИТ уже по факту размещения построенного объекта, в том числе объекта, оказывающего вредное воздействие на жизнь и здоровье людей, окружающую среду (далее - "вредный объект").
Например, санитарно-защитная зона (СЗЗ) в отношении "вредных объектов" будет устанавливаться уже только после создания такого объекта и может распространиться на территории, где уже расположены объекты (или даже объекты построены в период строительства "вредного объекта", или в период до 12 месяцев после создания "вредного объекта", то есть пока еще не установлена СЗЗ, сведения о ней не внесены в ЕГРН), размещение которых в СЗЗ не допускается. В результате не только не будут исправлены уже накопленные проблемы неблагоприятного соседства, например, жилых зданий и "вредных объектов", но такие проблемы будут возникать и далее.
Другими словами, создаются условия для расширения практики использования земельных участков с нарушением требований градостроительного регламента, частью которого в соответствии с пунктом 3 части 6 статьи 30 ГрК РФ являются ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, то есть в том числе и в ЗОУИТ.
При этом предложенный законопроектом механизм добровольного заключения "соглашения, предусматривающего реализацию за счет одной или обеих сторон такого соглашения функционально-технологических, конструктивных, инженерно-технических и иных решений, в результате которых обеспечивается соблюдение обязательных требований к использованию и охране земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества" предлагается не распространять на СЗЗ – вид ЗОУИТ, в которых наиболее часто можно встретить конфликт видов землепользования (например, расположение многоквартирного дома в СЗЗ, что с учетом новелл законопроекта может стать еще более частым случаем).
3. В законопроекте предлагается установить в ГрК РФ, что при внесении изменений в ПЗЗ для приведения в соответствие со всеми видами ЗОУИТ (а не только в отношении приаэродромных территорий, как это было установлено ранее):
- публичные слушания не проводятся (поправка в часть 3 статьи 31 ГрК РФ);
- извещение о внесении изменений в ПЗЗ не публикуется (поправка в часть 7.1 статьи 31 ГрК РФ).
Необходимо отметить, что регулирование землепользования и застройки, напротив, должно быть направлено на минимизацию случаев неблагоприятного влияния объектов друг на друга. Для этого необходимо прежде всего установить такие ограничения землепользования и застройки, которые не допустят сам факт конфликта двух видов использования земельных участков и расположенных на них объектов. Вместо этого предлагается закрепить противоположный подход, при котором сначала строится объект, создающий ограничения для окружения, а затем, постфактум, ранее созданные вблизи объекты попадают под новые ограничения, вплоть до невозможности их дальнейшей эксплуатации. Более того, предлагается даже не извещать о внесении изменений в ПЗЗ, что представляется уж совсем одиозным.
Предложения законопроекта, рассмотренные в настоящем пункте 2 отзыва, не могут быть поддержаны.
Считаем, что в ГрК РФ необходимо:
1) урегулировать требования по планированию ЗОУИТ, по крайней мере в отношении "вредных объектов", размещение которых, как правило, имеет альтернативы и может быть запланировано (в отличие, например, от объектов культурного наследия), на стадии территориального планирования;
2) предусмотреть обязательный учет требований к размерам ЗОУИТ и ограничениям в них при определении границ территориальных зон в ПЗЗ;
3) установить в отношении производственных зон требование о размещении в них только таких "вредных объектов", СЗЗ которых не выходит за границы соответствующей территориальной зоны;
4) сохранить:
- обязательность установления ЗОУИТ при планировании строительства объекта, в отношении которого должна устанавливаться ЗОУИТ, до получения разрешения на строительство такого объекта;
- обязанность застройщика по возмещению убытков, причиненных в связи с установлением ЗОУИТ в отношении планируемого к строительству объекта капитального строительства до ввода такого объекта в эксплуатацию.
