Их появление напрямую зависит от развития местного самоуправления, правильного выстроенного бюджетного и налогового процессов, наличие большого количества разветвленных горизонтальных связей. Ничего этого в полном объеме в России нет. Вот потому и агломерации естественным путем у нас возникают в недостаточном количестве, либо они насаждаются сверху, что приводит к искажению смысла и принципов функционирования таких территорий.
Что такое агломерация
В понимании того, что такое агломерация, существует немало разночтений. Хотя его признаки были определены еще полвека назад. И с тех пор не утратили актуальности. Это город-центр с населением от 100 тысяч человек, плюс не менее 250 тысяч жителей в прилегающих районах при плотности проживания свыше 50 человек на один квадратный километр. Транспортная доступность рассчитывается временем проезда от максимально удаленных двух точек при движении со средней скоростью. В этом случае время в пути не должно превышать полтора часа. Если средняя скорость возрастает, то площадь агломерации может быть увеличена. При этом должно существовать интенсивное взаимодействие города-центра и прилегающих к нему земель.
Агломерации по-советски
В советский период был накоплен немалый, хотя и противоречивый опыт агломерационного строительства. Вопросы развития агломераций возникли еще в двадцатых годов прошлого века. Хотя в те времена они решались фрагментарно. Такой подход был вызван теми задачами, которые ставила власть. Прежде всего, нужно было осваивать большие земельные пространства для возведения индустриальных гигантов, что в свою очередь требовало появление новых и реконструкцию старых, в том числе крупных городов. Принимались законодательные акты, которыми пытались регулировать эти процессы.
В более поздний период, начиная с пятидесятых годов, появились разного рода градостроительные кодексы. Но только уже на закате советской власти приняли первый и единственный объемистый документ, связанный с созданием агломераций: "О дальнейшем развитии архитектуры и градостроительства".
В нем были заложены идеи о необходимости комплексного формирования промышленных центров, создании в них благоприятных условий для жизни. Так же было заложено положение, что появление новых предприятий в независимости от их ведомственной принадлежности должно согласовываться с местными органами власти. Но при этом в соответствии с утвержденными схемами территориального планирования.
В СССР был накоплен определенный положительный опыт по развитию агломераций. Специалисты из Франции, США, Германии просили присылать им советские разработки, которые они потом с успехом использовали для своих нужд, утверждает Александр Колесников, архитектор, директор ПТАМ "Арка".
На удивление японцев
Первый российский градостроительный кодекс (ГК), принятый в 1998 году, так же содержал элементы регулирования формирования агломераций, но лишь на их начальной стадии.
ГК предусматривал два вида документов: региональные схемы расселения и природопользования и территориальные организации производительных сил и схему и проект районной планировки. Но если региональные схемы расселения трансформировались со временем в консолидированные схемы градостроительного планирования в двух и более субъектов РФ или части их территорий, то схемы и проект районной планировки были упразднены с принятием нового ГК в 2004 году.
Это был важный переломный момент, когда мы отошли от мирового опыта по формированию агломераций, считает советник Аппарата Правительства РФ Надежда Самойлова. Как она рассказывает, во время ее стажировки в Японии, местные градостроители удивлялись такому отходу от общепринятой практики. Ведь без этого документа трудно увязывать разнособственнические интересы на одной территории.
Положение еще более осложнилось после внесение изменения в ГК в 2011 году. По мнению Надежды Колесниковой, были выхолощены, задачи и этапы реализации формирования агломераций. Были упрощены процедуры, в результате которых потеряны важные части градостроительного процесса. Некомплексное планирование территорий приводит к тому, что ничего нельзя сегодня сделать с границами поселений, с распределением налогов.
Как обуздать агломерацию
В Советском Союзе был составлен альбом агломераций с целью их изучения. В него вошли 52 таких территорий, они были систематизированы по размеру и интенсивности связей. Были намерения законодательно оформить агломерационные процессы, но до краха СССР сделать это не успели.
В России до стадии создания альбомов еще далеко. В 2014 году обсуждался вопрос создания дорожной карты по этой тематике. По словам Галины Лебединской, главного научного сотрудника отдела территориальных основ градостроительства ФГБУ "ЦНИИП Минстроя России" предлагалось включить в нее все главные темы, но это так и не было сделано. И даже была идея написать отдельный закон.
Для чего он нужен? Агломерация требует особых подходов. Это объективное явление. И поздно уже обсуждать, насколько ее появление было целесообразно в том или ином регионе. Так, советская политика по расселению и развитию производственных сил базировалось на тезисе, что агломерации являются зонами роста, проводниками инноваций. Проблемой в тот период являлось не само появление таких территорий, а их не контролируемое расползание, когда не задавалось никаких ограничений.
Такая практика продолжается и теперь. Этому следует противопоставить развитие агломераций по разработанным схемам, которые препятствуют стихийному росту функций города-центра, растеканию, подобно пятну, агломерации в разные стороны. Обычно со временем такие агломерации становятся экологически не благополучными, они игнорируют создание зеленых зон и природных заповедников. Но главный вопрос: как определить параметры агломерации, переход за пределы которых делает эту территорию в перспективе некомфортной для проживания.
Для России – это сложная тема, так как в стране разрушена система территориального планирования. Она не содержит много важных параметров. Это то, что следует исправлять. А то, что подчас пытаются навязывать создание агломераций в тех местах, где еще объективно не созрели для этого условия, как раз и является результатом всех этих пробелов. Зачастую мы даже не способны определить, является ли агломерацией те или иные территории. В России есть города миллионники, которые не стали агломерационными центрами в силу того, что там не вызрели соответствующие процессы. Например, Уфа.
Кто отвечает за сроки
Действующее законодательство не учитывает научные и объективные закономерности развития территорий. Но именно они и должны быть положены в основу и законов и методик по формированию агломераций. Такая ситуация затрудняет межмуниципальное сотрудничество, которое является основой их формирования.
У нас очень ограничены горизонты планирования, не более шести лет. Для градостроения – это крайне маленький период, он должен быть увеличен, как минимум, в несколько раз. Нужно законодательно закреплять эти сроки, но пока этого нет. А после того, как указом Президента часть полномочий по планированию градостроительной деятельности были разделены между Минэкономразвития и Минстроем, найти решения этого вопроса стало еще сложней. Между тем, прогноз развития страны в обязательном порядке должен включать, в том числе и градостроительные тренды.
Пауки и мухи
Хотя в России существует закон о местном самоуправлении, само местное самоуправление развито недостаточно. Его раздавила вертикаль власти. Население де-факто лишено многих прав, муниципалитеты чаще всего очень слабы, так как и полномочия и финансы отбирают у них регионы. Это приводит к многочисленным столкновениям между муниципальной и региональной администрациями.
Между тем, согласно цивилизованным нормам государство должно спрашивать разрешения о тех или иных действиях на муниципальной территории у органов местного самоуправления. У нас же действует противоположная система, никого не интересует их мнение. Зато федеральный центр и региональные власти, словно пауки, высасывают из муниципалитетов все средства, оставляя им сущие крохи.
Застрявшие в пути
С точки зрения взглядов на агломерацию мы застряли между советским прошлым и мировым опытом. Но полностью нам не подходит ни то, ни другое. Сегодня у нас совершенно иные условия. В США половина территории принадлежит графствам, их границы образовывались естественным путем, на основе развития самоуправления на этих землях. В СССР административные границы прочерчивались, исходя из потребностей экономики.
Муниципалитеты во многом образуются произвольно, исходя из каких-то местечковых или чьих-то частных интересов. Между тем существует фундаментальный принцип, на основе которого должны формироваться границы территорий, – это их налоговая самодостаточность. У нас же такую задачу даже не ставят.
В России есть примеры эффективных агломераций. По мнению вице-президента Союза архитекторов РоссииДмитрия Наринского, в качестве такой можно признать новосибирскую. Такой результат стал возможным благодаря тому, что три с половиной года здесь ушло на переговоры между различными муниципальными образованиями. Это позволило согласовать взаимные интересы, выработать адекватное административное управление.
Москву невозможно рассматривать без Московской области, здесь максимально развиты взаимозависимые процессы. А вот агломерация между старой и новой Москвой пока не очень задалась. Когда создавали новое образование, то в том числе речь шла и о новом административном формате управления. Но все в конечном итоге свелось к привычным моделям. Не случайно из Москвы больший пассажиропоток в Санкт-Петербург, чем в присоединенную часть города.
Надо ясно понимать: любая агломерация, созданная сверху, рано или поздно потерпит крах. Так и не возникла, несмотря на усилия властей, агломерационная связь между Самарой и Тольятти, считает Дмитрий Наринский. У этих двух городов не появились общие схемы развития.
Схожая ситуация во Владивостоке; там тоже пытались создать агломерацию с помощью приказа. И хотя губернатор региона выпустил специальный акт, дело все свелось к попыткам перераспределения полномочий и финансовых потоков в пользу региональной столицы.
Эти ошибки проистекают от того, что в России не проводят научных исследований об агломерациях.
Куда нам плыть
В России отдают предпочтение индивидуальному управлению, а для формирования агломераций нужно находить консенсус. У нас все администрации живут в своей скорлупе, мало интересуются, что делается у соседей. У муниципалитетов слабое стремление к развитию, это обуславливает плохое качество управления ими. В стране нет примеров совместной разработке несколькими муниципалитетами территориальных планов, заключение соглашений о распределение полномочий. Во многом отсутствие стимулов для такой практики вызвано практической невозможностью увеличивать налоговые поступления.
Централизация всего и вся, которое уже много лет происходит в России, никак не способствует развитию агломераций естественным путем. Между тем в мире этот процесс доказал свою полезность. Центры роста сегодня находятся в крупных городах и объединениях городов. По прогнозам, почти 80% прироста ВВП до 2020 года обеспечат именно эти территориальные образования. Этому в немалой степени способствует то, что крупные города преобразуют территорию вокруг себя, а малые, попадая в зону их влияния, получают новые возможности развития.
Но пока в России условия для активизации таких процессов до конца не созданы. Правительство в планах работы на 2016 год наметило создание дорожной карты по формированию агломераций. Но когда конкретно начнется эта "картографическая" работа и начнется ли вообще, не ясно. Так что скорей всего скорых результатов ждать не приходится. Пока же все отдано на самотек.
