Создание агломераций в России – один из самых дискуссионных вопросов для властей всех уровней. До сих пор объединение городов остается лишь проектом в головах чиновников и законодателей. По мнению экспертов, развитие агломераций тормозится за счет устаревшего законодательства, в первую очередь бюджетного. На сегодняшний день в Государственной Думе обсуждаются сразу два законопроекта, связанных с развитием агломераций: они касаются схем территориального планирования и форм межмуниципального сотрудничества. О том, смогут ли законодательные инициативы стимулировать процесс объединения муниципалитетов и как они повлияют на реализацию проекта Большого Екатеринбурга, – в материале «ФедералПресс».
В российском парламенте и проессиональном сообществе развернулась дискуссия вокруг двух законопроектов, так или иначе затрагивающих вопрос создания городских агломераций. Первый из них инициировала Саратовская областная дума, которая предлагает закрепить в Градостроительном кодексе определение агломерации («группа поселений, муниципальных районов, городских округов в границах соответствующих муниципальных образований на территории субъекта Российской Федерации, расположение которых обеспечивает оптимальные условия расселения и размещения производственных сил, выделяемая в целях стимулирования экономического роста, технологического развития, повышения инвестиционной привлекательности, конкурентоспособности российской экономики на мировых рынках, социального развития») и формализовать создание схем их территориального планирования. В свою очередь, шесть депутатов Госдумы, в число которых входят бывшие мэры Перми, Волгограда, Чебоксар, Стерлитамака и Ростова-на-Дону, настаивают на внесении в закон о местном самоуправлении поправок о межмунипальных соглашениях. Такие соглашения, по их мнению, должны предусматривать не только планировку, но и совместные расходы на инфраструктуру, программы, закупки и многое другое.
«Даже в сегодняшних условиях можно иметь больше от межмуниципального сотрудничества, нужна лишь политическая воля», – заявил корреспонденту «ФедералПресс» гендиректор Института экономики города Александр Пузанов. Он напомнил, что формально совместное территориальное планирование допускается и действующим Градостроительным кодексом, но фактически возникают бюджетные ограничения. «Если на два муниципалитета построить одну школу, сразу же приедет прокуратура по поводу нецелевого использования бюджетных средств. Невозможно отдать ребенка в детсад в том городе, где ты работаешь, если это другой муниципалитет. Все это барьер на пути интеграции рынков труда, информационных рынков, рынков закупок», – объяснил Пузанов. Снятие этих барьеров позволило бы жителям агломераций «наслаждаться преимуществами крупных городов, при этом сохраняя возможность жить в более экологически чистых условиях», считает он.
«Пробелы в бюджетном законодательстве приводят к нехватке инфраструктуры в агломерациях», – дополнила главный научный сотрудник института социальной политики ВШЭ Наталья Зубаревич. Она считает полезным и создание общих схем территориального планирования. «Хорошо планировать, где будут дороги, где жилая застройка, где общественные пространства, где зеленые массивы. План помогает сделать территорию организованной, он нужен для развития агломераций, иначе все застроят жильем, чтобы получить доход, а все остальное – социальную инфраструктуру, рабочие места – оставят на потом. Именно так сейчас развивается Новая Москва», – отметила она в разговоре с корреспондентом «ФедералПресс».
«Есть формы межмуниципального сотрудничества, предусмотренные в законе о местном самоуправлении, а есть формы договорного сотрудничества, закрепленные Гражданским кодексом и применимые к развитию муниципалитетов. Но существуют сложности по объединению финансовых ресурсов. Если создана межмуниципальная организация, которая должна построить детский сад, то сложности будут и с выделением земельного участка без торгов, и с передачей ей права на оказание услуг», – развивает тему эксперт КГИ Андрей Максимов. По его мнению, новые формы «должны работать как гражданско-правовые механизмы: не в формате какого-то отдельного уровня системы, какого-то публичного образования, а в формате организаций для оказания конкретных услуг». «Но допустимо и объединение муниципалитетов в рамках целого комплекса полномочий: совместно проводить молодежную политику, культурную или спортивные мероприятия. Во Франции, Германии, Канаде это делается при помощи межмуниципальных сообществ. Сейчас такие наработки есть у Союза российских городов, но эта тема требует тонкого обсуждения», – уточняет Максимов.
«На данный момент само отсутствие юридической формулировки и понимания агломерации является проблемой, но я бы не сказал, что эта проблема не дает развиваться», – заявил нашему корреспонденту вице-губернатор Свердловской области Александр Высокинский. «Законодательство – это инструментарий, а экономическая модель взаимодействия существенно шире. Сначала делается модель, а под нее разрабатывается инструментарий – и никак не наоборот. А у нас повелось, что обсуждение агломераций – обсуждение инструментов: как объединять, как это должно существовать. Нужно четко понимать, что законы экономики работают, как законы физики. Вы можете на думе принять решение бросить яблоко, чтобы оно не падало. Но яблоко упадет. И здесь нужно понимать, что законы сближения людей работают сотнями лет, и учитывать эти особенности», – считает он.
Александр Высокинский утверждает, что для создания агломерации нужно разработать экологический, транспортный, инженерный и социальный «каркасы», а также схему специализации входящих в нее городов и перечень инвестпроектов. «Сегодня агломерациями занимаются и Новосибирск, и Челябинск, и Уфа, все занимаются. Но когда я спрашиваю, у кого есть эти шесть схем, все переводят разговор на виды межмуниципальных объединений. Готовы обсуждать, кому какого секретаря, у кого какая должна быть зарплата, какая машина кому положена. Но людям-то от этого что упало?» – недоволен чиновник. Он скептически относится к поправкам в законодательство. «Мне на данном этапе хватает всего. Деньги на развитие муниципалитетов находятся в субъекте, у меня нет проблемы сформировать программу», – говорит Высокинский.
Главы городов, которые должны войти в Большой Екатеринбург, по-разному оценивают свои возможности в нынешней ситуации. Мэр Березовского Евгений Писцов считает, что межмуниципальных проектов могло бы быть гораздо больше без ограничений, налагаемых бюджетным законодательством. «Объект общего использования, например, полигон ТБО, будет находиться на территории одного муниципалитета, и остальным невозможно тратить на него деньги. Пока такие проблемы решаются за счет областных средств, но завершенный объект должен передаваться в чью-то конкретную казну, он не может быть межмуниципальным», – поясняет он.
В свою очередь, мэр Арамили Владимир Герасименко, работающий сегодня в должности последний день, не видит проблем ни с бюджетным законодательством, ни с территориальным планированием. «В Арамиль сейчас большой приток населения, поэтому в будущем возможны совместные проекты на территории Сысерти. Например, сделать не две маленькие школы на 250 мест, а одну большую на 550. Или возле Челябинского тракта, где жителям далеко ехать до поликлиники, напрашивается ФАП. Не думаю, что это вызовет нарекания, людям же будет лучше», – оптимистичен уходящий градоначальник. Что касается схем, то их можно утверждать и в каждом городе по согласованию с соседями и при соблюдении единой методологии, полагает он.
