Экономист Наталья Зубаревич о дефектах реформы и вреде фискальных приоритетов
В середине 2000-х была проведена реформа местного самоуправления (МСУ), создана двухуровневая система МСУ и разграничены полномочия между уровнями. Первый – городские округа и муниципальные районы, второй – городские и сельские поселения внутри муниципальных районов. Цели реформы – передать часть полномочий вниз, ближе к населению, способствовать самоорганизации по месту жительства – соответствовали региональной политике развитых стран. Но во многом это были декларации. В середине 2010-х начался пересмотр реформы. Регионы не мытьем так катаньем пытаются укрупнить поселения или вернуться к одноуровневому МСУ. Поправки к закону о реформе МСУ, принятые Госдумой весной 2017 г., облегчили этот процесс.
Почему начался откат? Первая причина – базовые дефекты реформы. Вторая – необходимость оптимизировать расходы бюджетов регионов в условиях кризиса.
Начнем с базовых дефектов. Во-первых, критерии выделения поселений были заданы сверху и не учитывали огромных региональных различий в расселении. Минимально необходимая численность населения в сельском поселении часто противоречила критерию территориальной доступности центра поселения для жителей других сел. За основу обычно бралась численность, поэтому территориальная доступность низовых органов МСУ для сельских жителей ухудшилась.
Во-вторых, подавляющее большинство сельских поселений, за исключением пригородных зон агломераций, имеют мизерную налогооблагаемую базу, доходы их бюджетов минимальны. Полномочия поселений подгонялись под низкую налоговую базу и они минимальны: благоустройство и вывоз мусора, содержание учреждений культуры и внутрипоселенческих дорог. Даже при минимуме полномочий доля трансфертов из вышестоящих бюджетов в 2016 г. в сельских поселениях достигала 59%, в городских – 41%. Дистрофия финансов поселений очевидна: доходы бюджетов всех сельских поселений в 2016 г. составили 194,1 млрд руб., городских поселений – 154,6 млрд руб., а доходы муниципальных районов – 1467,8 млрд руб., хотя и они в основном живут за счет трансфертов (74% в 2016 г.).
В-третьих, многие города, даже относительно крупные, получили статус городских поселений, сократились их полномочия и финансовые ресурсы. Часть городских поселений смогла позднее добиться статуса городских округов, за 2011–2016 гг. их стало больше на 9% (рост с 515 до 563). Количество городских поселений сократилось за тот же период на 8%, но их все еще много (1592).
В-четвертых, разделение на городские и сельские поселения сломало давно сложившиеся связи города – районного центра и его сельской периферии. Связующую функцию должен был выполнять муниципальный район, но этому препятствовали конфликты властей многих городских поселений (бывших райцентров) и муниципальных районов, они закончились усилением зависимости городских поселений от властей муниципальных районов.
В-пятых, цена реформы оказалась высокой, численность занятых в МСУ выросла более чем на 160 000 человек (оценки Института экономики города). Дополнительные расходы были возложены на бюджеты регионов. Некоторые регионы (Сахалинская, Свердловская обл.) сопротивлялись реформе, разделив свою территорию на городские округа, в которых не предусмотрен поселенческий уровень. В последние годы перевод муниципальных районов в городские округа стал более частым. В Московской области при губернаторе Андрее Воробьеве это делалось по политическим причинам, чтобы заменить старых глав МСУ на «своих» для контроля за распределением главного ресурса – дорогой подмосковной земли.
В-шестых, самоорганизация местных сообществ, повышение их участия в принятии решений остались декларациями, власти этому препятствовали, продавливая вертикаль до низового уровня, особенно в городских поселениях. На селе самоорганизация концентрируется в зоне влияния крупнейших агломераций, где этому способствуют дачники с более высоким человеческим капиталом и заинтересованностью в развитии местной инфраструктуры.
Фактически реформа проводилась для более четкого разграничения полномочий, а не для передачи их вниз, ближе к населению. Ничего не было сделано и для стимулирования локальной самоорганизации, особенно в городах, а в постаревшей сельской местности с ее низким человеческим капиталом это сделать еще труднее.
Итак, заявленные цели не выполнены, при этом бюджетные расходы выросли. Означает ли это, что нужно ликвидировать поселенческий уровень для снижения издержек?
Ответ может показаться неожиданным – нет. Нужно сохранить для будущего спящий пока институт местного самоуправления низового уровня. Он существовал и в царской России (волости), даже в советское время был его плохонький субститут – сельсоветы. Низовой уровень необходим с учетом больших расстояний и плохой инфраструктуры в России. Жители взаимодействуют именно с низовыми органами самоуправления, которые нужно сохранять как площадку для контактов власти и населения.
Простого и хорошего решения в реформе МСУ не существует, однако фискальные приоритеты опасны, лучше действовать по принципу «не навреди». Укрупнять сельские поселения придется, депопуляция сделала этот процесс неизбежным. С 2008 по 2016 г. число сельских поселений в России сократилось на 8,5% (с 19 900 до 18 200). Укрупнение происходит не только в России, но и в ФРГ, Франции и других странах. Вопрос в том, кто должен это делать. Необходима передача полномочий по реформированию системы низовых МСУ регионам. Результаты будут разными из-за больших различий в расселении, бюджетной обеспеченности, приоритетах властей. В регионах Нечерноземья укрупнение сельских поселений идет быстрее, на востоке страны процесс тормозится из-за больших расстояний. Это лучше, чем унифицированное решение, не способное учесть разнообразие условий в регионах и создающее дополнительные риски. Нельзя также возвращаться к советской системе расходов по смете, как это было в сельсоветах, у поселения должны сохраняться свои источники доходов и свои расходные полномочия.
Политика в отношении городских поселений иная. Города с населением свыше 50 000 человек (граница условная) должны автоматически получать статус городского округа, чтобы их власти могли отстаивать интересы развития города, не подчиняясь властям муниципального района. Придется учиться договариваться по горизонтали, хотя в России это большая проблема. Возможны конфликты и ухудшение связей города с окружающей сельской территорией, которой управляют власти муниципального района, но развитие городов более приоритетно. Для городов с населением более 50 000 жителей есть смысл провести референдум: стать городским округом или остаться городским поселением. Если жители не готовы бороться за повышение статуса, не нужно форсировать ситуацию.
Массовый перевод муниципальных районов в статус городских округов с включением в них сельских территорий трудно считать правильным решением. Властям регионов это удобно, но для поселенческого самоуправления плохо. Возможны ограничения на такой перевод по формальным критериям в виде законодательного определения минимально необходимой доли городского населения в городском округе.
Полноценного низового самоуправления не возникнет до тех пор, пока у него не будет налоговой базы. Для села это очень долгая перспектива, особых надежд нет. Начинать нужно с городских округов, которые имеют более значительную налоговую базу, хотя ее подрывает изъятие НДФЛ в региональный бюджет. Конкурентные преимущества крупных городов – основа развития страны, но их невозможно реализовать при тотальном изъятии налоговых доходов.
Хотя реформа МСУ не достигла заявленных целей, не стоит двигаться назад. Для роста самоорганизации локальных сообществ, без которой не могут развиваться ни города, ни пригородные зоны с более высоким человеческим капиталом, нужны институты местного самоуправления. Они пока спят, но уничтожать их для целей фискальной оптимизации – это значит закладывать мину под будущее.
Автор – директор региональной программы Независимого института социальной политики
