По материалам круглого стола «Управление городскими агломерациями как ресурс экономического развития»
Современная экономическая мысль привлекла всеобщее внимание к резервам экономического роста в постиндустриальную эпоху, связанным с использованием агломерационного эффекта. Модные сейчас теории сетевого общества (М. Кастельс), кластерные теории (М. Портер) в определенной степени «выросли» из наблюдения за развитием городских агломераций.
Всплеск интереса к городским агломерациям – не сугубо российский феномен. Он вызван целым рядом причин и наблюдается сегодня во всем мире. Наиболее глубинная причина связана с усилением роли городов в современном обществе. Поскольку все эти города являются одновременно и центрами городских агломераций, интерес к последним закономерен.
Для России эти сюжеты особенно актуальны в контексте ухода от сырьевой модели экономического роста. Сложилось понимание того, что без эффективно функционирующих и грамотно управляемых крупных городов и городских систем – в частности, агломераций – невозможно мобилизовать новые источники экономического роста, связанные с человеческим капиталом, инновациями и высокотехнологичными основными фондами.
Последние несколько лет вопросы развития городских агломераций находятся в повестке дня Правительства Российской Федерации. В 2015 году приказом Министерства экономического развития РФ была создана Межведомственная рабочая группа по социально-экономическому развитию городских агломераций. Ее задачами стали подготовка предложений по выработке мер государственного регулирования и поддержке развития городских агломераций и механизмов управления агломерациями, подготовка информационно-аналитических материалов и содействие распространению лучшей практики совершенствования управления развитием городских агломераций.
В состав рабочей группы вошли ведущие российские эксперты по вопросам развития агломераций. Многие из них приняли участие в круглом столе «Управление городскими агломерациями как ресурс экономического развития», который был организован Фондом «Институт экономики города» и состоялся 17 февраля 2016 года в рамках Седьмой ежегодной конференции «Сабуровские чтения», посвященной выдающемуся экономисту, политику, педагогу, поэту и драматургу Евгению Федоровичу Сабурову.
Открывая дискуссию, генеральный директор Фонда «Институт экономики города» А.С. Пузанов – модератор круглого стола – очертил ряд тем, актуальных для современного этапа развития агломераций. По мнению А.С. Пузанова, управление агломерациями – это прежде всего задача выстраивания горизонтальных связей, и в этой связи одной из важнейших проблем является проблема доверия граждан и общественных институтов друг к другу и к публичной власти. Доверие как категория институциональной экономики в последнее время является предметом особого внимания экономистов, однако феномен доверия между органами публичной власти, в данном случае – в первую очередь между органами местного самоуправления – пока практически не изучен. Это может стать одним из приоритетных направлений экспертной и аналитической поддержки развития городских агломераций в России. Другая важная тема – развитие человеческого потенциала (капитала) в рамках агломераций и его мобилизация на решение инновационных задач.
Также было отмечено, что период, когда решение агломерационных проблем мыслилось главным образом в духе простых административно-бюрократических процедур, вроде механического укрупнения муниципальных образований, в основном, завершен. Вместе с тем, появилась другая опасность – распространение иллюзий, будто можно найти стандартные «административно-технические» решения проблем агломераций. Еще один риск связан с попытками начинать, пусть и на договорной основе, с формирования координирующих органов по всем вопросам межмуниципального взаимодействия. Это может оказаться слишком сложной задачей, в связи с чем целесообразно рассмотреть потенциал формирования на первом этапе специализированных органов управления агломерациями (например, транспортных советов).
Опасения Пузанова разделил декан Высшей школы урбанистики НИУ ВШЭ А.В. Новиков. По его мнению, для отечественных управленцев до сих пор характерно пристрастие к методам социальной инженерии, и печально известное расширение территории Москвы 2011 года – одно из проявлений этого образа мыслей. Хотя об административном объединении муниципалитетов уже почти не говорят, но стремление как-то «институциализировать» агломерацию, придать ей формализованный статус в виде административной единицы или под каким-то другим соусом, сохраняется. А это, по мнению А.В. Новикова – не менее опасно. В том числе и потому, что агломерации – это живые организмы, которые постоянно меняются, приобретают новые свойства быстрее, чем мы успеваем их осмыслить и предложить управленческие решения связанных с этим проблем. Единственный путь организации управления в этой сфере – выстраивание договорных взаимоотношений между участниками агломерации.
Но неприятие административных решений в управлении агломерациями не означает отсутствия иных регуляторов, прежде всего, правовых, вводимых через градостроительные регламенты и иные механизмы. Они, напротив, крайне важны. Существуют расчеты, показывающие, что если отменить все градостроительные ограничения (зонирование, регламенты и т.п.), которые существуют в крупных городах и агломерациях США, то экономический выигрыш изначально составит 8% от ВВП страны. Это огромная сумма (около 1,5 трлн долларов), но, как отметил А.В. Новиков, никто снимать эти ограничения не собирается – ведь они обеспечивают качество того капитала, который формирует городская среда.
В этом контексте А.В. Новиковым была поставлено под сомнение представление об агломерации как, в первую очередь, источнике экономического роста. По его мнению, это скорее источник «сбережений» разного рода. Если же развивать агломерации исключительно с прицелом на экономический рост, то качество среды в них может существенно ухудшиться.
Системный взгляд на агломерационные проблемы представил президент Союза архитекторов России А.В. Боков. По его мнению, наши агломерации только формируются, в отличие от «состоявшихся» западных. Можно говорить о либеральных и жестких моделях управления агломерациями (первые характерны для Европы и Северной Америки, вторые – для Китая), притом, что в России сколько-нибудь внятной модели пока нет. Но модели управления должны отталкиваться от особенностей агломераций, которые весьма различны в разных частях мира и разных культурах. Так, специфическая черта американских агломераций – повышенная роль «субурбии» (пригорода) по сравнению с центральным местом, что на фоне высокой мобильности населения и общей неустойчивости системы расселения приводит к серьезным перекосам внутри агломераций (например, упадок старых американских городов в середине XX века). Европейские же агломерации существуют в более стабильной системе расселения, и в их ткань органично входят небольшие города и села. Кроме того, для европейцев, по сравнению с американцами, выше «эмоциональная ценность» центров агломераций, поэтому отток населения из центров в пригороды там не был столь критичен и не приводил к упадку центров, как это было в США. Сейчас можно наблюдать признаки конвергенции американского и европейского подходов.
Также А.В. Боков отметил, что вследствие наложения зон влияния различных агломераций Европа постепенно превращается в один большой «сетевой город» («мегалополис» по К. Доксиадису). Примерно по этому же пути, хотя и со своими особенностями, движется Китай. У России, как водится, «свой путь». Пригороды в российских агломерациях растут стихийно, но качество возводимого в них жилья катастрофическое – причем и многоквартирного, и индивидуального. Если американская и (в меньшей степени) европейская «субурбия» принимает жителей центра, то российская – в основном приезжих из-за пределов агломерации.
Президент хозяйственного партнерства «Новый экономический рост» М.Э. Дмитриев отметил роль высокоскоростных железнодорожных магистралей в развитии агломераций. Благодаря распространению высокоскоростного сообщения расстояние между крупными городами сжимается, и вполне реальной становится ситуация, когда добраться от одного регионального центра до другого оказывается быстрее, чем от этого центра до второго по численности города в том же регионе. Таким образом, ориентация мегаполисов друг на друга и их взаимозависимость растут, и управлять их развитием в границах регионов, в логике классического федерализма уже не выходит. Встает задача формирования межрегиональных (наряду с межмуниципальными) структур, которые могли бы согласовывать развитие агломераций. Но, к сожалению, в реальности согласование межрегиональных интересов вызывает большие сложности: уже сейчас ряд перспективных межрегиональных транспортных проектов тормозится из-за разных позиций вовлеченных в проект субъектов Российской Федерации.
Тема транспортных коридоров как «ресурса» для развития агломераций и в целом государств нашла отражение также в выступлении советника по Японии и странам АТР «Ассоциации индустриальных парков» Ивао Охаси, который предложил присутствующим концепцию «силы пространства» – совокупности географических характеристик территории, определяющих ее привлекательность для инвестора. По словам господина Охаси, в последние годы в Юго-Восточной Азии оформились новые зоны повышенного интереса со стороны международных инвесторов (Мьянма, Камбоджа, коридор Дели-Мумбаи в Индии), и в появлении этих зон важную роль сыграли характеристики пространства (транспортные, соседские и др.).
Выступление директора департамента стратегического и территориального планирования Минэкономразвития России Е.С. Чугуевской подводило итог обсуждению теоретических и концептуальных вопросов развития городских агломераций и открывало практическую часть дискуссии. Е.С. Чугуевская согласилась с выступившими в том, что агломерация – живой организм, чутко реагирующий на изменения рынка, и «фиксировать» ее административным путем было бы ошибкой. Базовыми понятиями должны стать обеспечение интеграции, межмуниципальное взаимодействие, но эти вопросы сейчас законодательно очень плохо урегулированы. Нет инструментов межмуниципального сотрудничества, оно у нас понимается главным образом как обмен опытом. Задача Минэкономразвития – выработать такие инструменты, для чего важно, в числе прочего, научиться рассчитывать экономические эффекты от агломерационного взаимодействия. Это – один из наиболее актуальных запросов академическому и экспертному сообществу со стороны органов государственной власти, занимающихся вопросами развития городских агломераций.
Тему недостаточности законодательного регулирования продолжил председатель экспертного совета «Союза российских городов» А.Н. Максимов. Он констатировал, что все попытки объединить усилия российских муниципалитетов внутри агломераций терпели неудачу во многом по объективным причинам. Формально в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» есть нормы, регулирующие вопросы межмуниципального сотрудничества, но на практике их применение оступается на том или ином шаге, так как нормы других правовых актов этому препятствуют. Поэтому в первую очередь нужно «расшить» нормы, регулирующие межмуниципальное сотрудничество, независимо от того, касаются они агломераций или не только их. Предлагается, в частности, в том же 131 законе определить понятия межмуниципального хозяйственного общества и межмуниципальной НКО. Также А.В. Максимов указал на важность включения в структуры управления агломерациями наряду с представителями органов местного самоуправления и государственного управления также субъектов бизнеса и общественных организаций – на Западе это распространенная практика.
В свою очередь, президент Европейского клуба экспертов местного самоуправления Э. Маркварт предостерег коллег от чрезмерного увлечения регулированием и моделированием. По его словам, наши управленцы и даже эксперты, говоря об управлении агломерациями, часто смешивают административную и договорную модели. Первая может иметь краткосрочный эффект, но в долгосрочном плане лучше прорабатывать договорные механизмы. Основное различие этих моделей (хотя возможны и промежуточные варианты) заключается в том, где находится центр принятия юридически значимых решений. Если он находится в каком-то специально созданном органе/субъекте – это административная модель. Если же такие решения сохраняются за муниципалитетами – это договорная модель. И основные составляющие договорной модели – синхронизация правового регулирования, координация управленческих усилий участников и доверие участников друг к другу, их взаимоуважение. Кроме того, плюс договорных моделей в том, что для их внедрения не нужно менять законодательство.
Тезисы Э. Маркварта вызвали дискуссию. По мнению генерального директора Агентства по социально-экономическому развитию агломераций (АСЭРА) Ю.Г. Кузнецова, агломерации сейчас де-факто формируются как некие субъекты, и поэтому игнорировать вопросы поиска оптимальных схем управления ими нельзя, как нецелесообразно и замыкаться на сугубо договорных моделях. Кузнецов ознакомил участников круглого стола с моделями управления агломерациями, разработанными АСЭРА. Представленные модели в целом вписываются в действующее законодательство (хотя в ряде случаев требуют конкретизации законодательных норм) и обладают многими элементами договорного формата. Вместе с тем, в них предполагается участие в той или иной форме органов государственной власти субъекта Российской Федерации, избежать которого, по мнению Ю.Г. Кузнецова, сейчас невозможно ни по политическим, ни по экономическим причинам. Также АСЭРА считает важным обеспечить заметную роль в управлении агломерациями бизнеса, имеющего интересы на территории, и общественности.
Директор по экономической политике Фонда «Центр стратегических разработок» К.В. Янков, ссылаясь на опыт США, где многие крупнейшие агломерации находятся на границах штатов, подтвердил жизнеспособность «смешанных» моделей управления, в том числе, с участием государства (в лице штатов в случае США). При этом К.В. Янков отметил, что создавать надмуниципальные органы управления общей компетенции с полномочиями по широкому кругу вопросов – не лучший путь: они будут стремиться «перетянуть на себя одеяло». Оптимальный путь – формирование надмуниципальных органов специальной компетенции (например, в сферах экологии или транспорта). Прежде чем их создавать, надо проанализировать, в каких сферах управления административная конкуренция полезна, а в каких – не играет роли либо вредна.
Также в дискуссии приняли участие члена-корреспондент Российской академии архитектуры и строительных наук и главный научный сотрудник Института макроэкономических исследований В.Я. Любовный, научный руководитель направления «Рынок недвижимости» Фонда «Институт экономики города» Э.К. Трутнев и ряд других экспертов. Несмотря на расхождения по некоторым не самым принципиальным вопросам, в целом участники круглого стола сошлись на том, что такой комплексный и динамичный феномен как городская агломерация требует тонких инструментов управления, предполагающих высокую степень гибкости и разнообразия. И очевидно, что в основу таких инструментов должны быть положены принципы взаимовыгодного межмуниципального сотрудничества.
