19 июля 2018 года Фонд «Институт экономики города» (ИЭГ) провел дискуссионный клуб на тему «Анализ правовых аспектов заключения прямых договоров о предоставлении коммунальных услуг между ресурсоснабжающими организациями и собственниками помещений в многоквартирном доме». Модератором мероприятия выступила президент ИЭГ Н.Б. Косарева. В заседании дискуссионного клуба принял участие А.Г. Сидякин, Первый заместитель Председателя Комитета Государственной Думы по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству.
Ведущий юрисконсульт направления «Городское хозяйство» ИЭГ Д.П. Гордеев представил результаты исследования, проведенного в рамках Целевого капитала Фонда «Институт экономики города». Целью анализа было выявление правовых ограничений и возможного расширения случаев заключения прямых договоров о предоставлении коммунальных услуг собственниками помещений в многоквартирном доме с ресурсоснабжающими организациями (РСО) при различных способах управления многоквартирными домами, основных проблем организации договорных отношений в указанной сфере и подходов к их решению.
По мнению автора исследования, долгие дискуссии, которые предшествовали принятию законодательных поправок по вопросу прямых договоров (внесены Федеральным законом от 03.04.2018 № 59-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации») были обусловлены серьезным «перекосом» в пользу одних или других участников рынка. «Не было взвешенного подхода, тогда как сейчас этот консенсус более или менее найден», – сказал Д.П. Гордеев. Между тем, исследование позволило выявить следующие ключевые риски проводимой реформы регулирования сферы коммунальных услуг:
- право РСО расторгнуть договор ресурсоснабжения с управляющей организацией, ТСЖ, ЖСК (в части приобретения коммунальных ресурсов на цели предоставления коммунальных услуг) в одностороннем порядке;
- возможность отказа РСО в заключении договоров ресурсоснабжения с управляющими организациями, ТСЖ, ЖСК в части приобретения коммунальных ресурсов на цели предоставления коммунальных услуг в случае наличия прямых договоров с собственниками помещений;
- отсутствие у общего собрания полномочий принятия решения по вопросу о возложении на управляющую организацию, ТСЖ, ЖСК функции исполнителя коммунальных услуг;
- ограничение возможности обратного перехода собственников помещений по решению общего собрания со схемы прямых договоров на схему, при которой управляющие организации, ТСЖ и ЖСК являются исполнителями коммунальных услуг;
- установление в готовящихся подзаконных нормативных правовых актах ответственности РСО за качество коммунальных услуг при прямых договорах не в точке потребления коммунальных услуг, а на границе общего имущества в многоквартирном доме.
Участники дискуссионного клуба – представители федеральных органов государственной власти, РСО, ТСЖ, экспертных организаций и другие в целом согласились с выводами Фонда «Институт экономики города» о том, что проводимая реформа целесообразна, но требует дальнейшей детальной проработки по целому ряду вопросов, которые затрагивают не только правовые, но экономические и социальные аспекты данной сферы.
Один из ведущих экспертов в сфере жилищно-коммунального хозяйства профессор НИУ ВШЭ, директор направления Корпоративного центра ПАО «Ростелеком» С.Б. Сиваев в своем выступлении отметил, что всегда был сторонником того, что управляющая организация должна работать по принципу «одного окна» для собственников помещений в многоквартирном доме. По его мнению, определение формата договорных отношений (прямые договоры или нет) – это избыточное регулирование сферы управления многоквартирными домами там, где его вообще не должно было быть. При этом С.Б. Сиваев отметил: «Если прямые договоры есть по жизни, то пусть они будут в правовом поле».
В целом, С.Б. Сиваев оценил ситуацию с введением прямых договоров, также как введение лицензирования управляющих организаций и предельного индекса на коммунальные услуги, как попытку найти частное решение гораздо более общей проблемы правовой разбалансированности вопросов
распределения ответственности за состояние многоквартирных домов, что иллюстрирует, в целом, «системный кризис российского жилищного законодательства в части управления жилой недвижимостью».
М.Э. Никольский, генеральный директор ООО «Региональные инвестиции и городское развитие», полагает, что благодаря нововведениям мы сделали шаг назад от развивающейся сегодня во всем мире модели экономики совместного потребления. Целесообразность такого шага можно понять, ответив на вопрос – а повысилась ли собираемость коммунальных платежей при переходе на прямые договоры? Эффект надо оценить учитывая дополнительные расходы РСО на создание абонентской службы и претензионной работы.
Оценивая результаты исследования Д.П. Гордеева в части противоречивых судебных решений по вопросу возможности заключения прямых договоров (в период до принятия последних законодательных поправок в Жилищный кодекс), М. Э. Никольский заключил: «Более подрывной ситуации правового нигилизма придумать достаточно сложно, и такую ситуацию оставлять по жизни нельзя».
Н.В. Побединская, заместитель исполнительного директора по правовым вопросам Российской ассоциации водоснабжения и водоотведения, отметила, что члены ассоциации разделились на тех, кто поддерживает прямые договоры, и кто – нет. Последние обычно работают в небольших городах, где всего 3-5 управляющих организаций, все друг друга знают, взаимодействуют по отлаженным схемам, никто не заинтересован в дополнительных расходах при переходе на новую схему предоставления коммунальных услуг.
Кроме того, Н.В. Побединская не согласилась с выводом исследования, что право РСО расторгнуть договор ресурсоснабжения с управляющей организацией, ТСЖ, ЖСК (в части приобретения коммунальных ресурсов на цели предоставления коммунальных услуг) в одностороннем порядке является проблемой. Оценивая предложение о предоставлении возможности обратного перехода собственников помещений по решению общего собрания со схемы прямых договоров на схему, при которой управляющие организации, ТСЖ и ЖСК являются исполнителями коммунальных услуг, эксперт отметила, что такой возврат к старой схеме должен быть ограничен какими-то временными рамками (например, один раз в год), ввиду необходимости для РСО каждый раз перестраивать абонентскую систему.
И ключевой вопрос – кто будет нести ответственность за содержание домовых сетей, за чей счет они будут обслуживаться? «Я бы остерегалась говорить, что ресурсник должен отвечать «до крана»», – сказала Н.В. Побединская. Она пояснила, что РСО доставляет ресурсы до точки отбора по сетям, принадлежащим другому лицу. По ее словам, в данном вопросе стоит обратиться к опыту зарубежных стран, где дом считается единым объектом с общедомовым счетчиком. И сообщество внутри дома решает, как вести расчеты с ресурсоснабжающими организациями и как взаимодействовать с управляющей организацией.
А.В. Макрушин, генеральный директор Ассоциации «ЖКХ и городская среда», сообщил, что дебиторская задолженность ресурсоснабжающим организациям по итогам первого квартала 2018 года выросла до 1,4 трлн рублей. Причин тут несколько. Во-первых, «мы наплодили очень много небалансов и убрали ОДН на водоотведение – с этим надо разбираться». Во-вторых, рынок управляющих организаций часто построен на местном административном ресурсе, который при проблемах с платежами стоит на стороне управляющей организации. В последнем случае, введение прямых договоров – это «консервативная стратегия со стороны РСО получить свое».
Поводом к введению прямых договоров стал вопрос, кто отвечает по долгам – в одном случае должником является управляющая организация, а в другом – собственники помещений. И при оценке законодательных изменений позиция РСО была основана именно на этой ключевой разнице. А при существующих технологиях переход на новую систему стал существенно дешевле – у многих РСО есть биллинговые системы, которые легко перестраиваются под новую схему. Между тем, есть и «минус» для РСО: если раньше с легитимностью протоколов решений общих собраний собственников разбиралась управляющая организация, то теперь это проблема ложиться на РСО.
А.В. Макрушин также отметил, что в отношении сферы коммунальных услуг мы не сможем добиться юридически «кристальной чистоты». «У нас регулярно появляется необходимость реализовывать в Жилищном кодексе достаточно сложные юридические конструкции, которые не укладываются в рамки обычных гражданско-правовых отношений и требуют описания на уровне закона», – сказал А.В. Макрушин, в частности, поддержал Н.В. Побединскую в том, что ответственность РСО должна заканчиваться «у стены дома».
Как у любых системных решений, у реформы договорных отношений в ЖКХ есть издержки, отметил депутат Государственной Думы А.Г. Сидякин, в том числе, о которых говорили участники этой дискуссии. По его словам, возникла необходимость в регулировании деятельности расчетных центров. В настоящее время Государственная Дума анализирует правоприменительную практику прямых договоров и готова к дальнейшему совершенствованию законодательства в этом направлении.
Н.Б. Косарева в заключение отметила, что когда прямые договоры были запрещены, такие договоры существовали на практике в огромном количестве, и половина судебных решений признавали их легитимными, а половина – нет, именно из-за того, что допускались разные трактовки.
Президент ИЭГ также заявила, что управление коллективной собственностью – это самая сложная форма, которая существует в социально-экономической природе собственности. В многоквартирном доме нет ни одного лица, которое заинтересовано в сохранении и увеличении стоимости этого актива. По оценкам Н.Б. Косаревой, «именно по этой причине коллективную собственность в жилищной сфере никто не продуцирует в таком количестве ни в одной стране мира – за рубежом кондоминиумы составляют всего порядка 5-10%». В доминирующем числе случаев многоквартирные дома находятся в собственности одного лица – это доходные дома. «Мне видится бесконечная перспектива решения вопросов в сфере управления многоквартирными домами до тех пор, пока мы не сократим объемы строительства кондоминиумов и не будем переходить к строительству арендных (наемных) домов, особенно в крупных городах», – подытожила Н.Б. Косарева.
Аналитический материал: Анализ правовых аспектов заключения прямых договоров о предоставлении коммунальных услуг между ресурсонабжающими организациями и собственниками помещений в многоквартирном доме
Презентация Д.П. Гордеева
Фотоотчет
Читайте в материалах СМИ:
Росбалт - Прямые договоры в ЖКХ: кто ответит за качество?
ИА Строительство - Прямые договора: решение принято, последствия неясные
Строительная газета - Прямо о прямых
