Градостроительному кодексу — 20 лет. О вызовах и развитии на конференции ИЭГ

Два десятилетия назад принятие нового Градостроительного кодекса стало важнейшим шагом на пути к упорядочению сферы проектирования и строительства 

Эксперты считают, что именно появление основного законодательного акта в сфере регулирования градостроительной деятельности позволило обеспечить устойчивое развитие территорий, а также создать комфортную среду для миллионов граждан России.

История создания

Значимость нового Градостроительного кодекса невозможно переоценить. О том, какую роль он сыграл в градостроительной отрасли, говорили на конференции "Градостроительный кодекс РФ: оценка реализации за 20 лет", организованной Торгово-промышленной палатой России, НОСТРОЙ (Национальное объединение саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих строительство), НОПРИЗ (Национальное объединение изыскателей и проектировщиков), НОЗА, Единым ресурсом застройщиков и Фондом "Институт экономики города".

Президент Фонда "Институт экономики города", член Общественного совета при Минстрое России Н. Б. Косарева отмечает, что 20 лет назад был принят целый пакет нормативных правовых актов, состоящий из 26 федеральных законов. Все они были направлены на создание правовых условий для реализации первого приоритетного национального проекта в жилищной сфере "Доступное и комфортное жилье — гражданам России".

Пакет документов в том числе включал новый Градостроительный кодекс и закон о его введении в действие, а также новый Жилищный кодекс, Федеральный закон № 214-ФЗ^[1], поправки в Земельный, Гражданский, Гражданский процессуальный кодексы.

По мнению Косаревой, Градостроительный кодекс, наряду с Жилищным кодексом, занимал в этом пакете самое важное место. Ведь до принятия законодательного акта застройка города происходила в административном порядке. Размещение объектов не было обосновано какой-то градостроительной политикой, отраженной в документах планирования и публично предъявленной общественности. Не было конкурентных процедур в сфере предоставления прав на земельные участки из государственной или муниципальной собственности.

Застройщики сталкивались с огромным количеством административных процедур — от 40 до 60 этапов, которые зачастую проводились без какого-либо регулирования. В конечном итоге объемы жилищного строительства в тот период составляли чуть более 40 миллионов квадратных метров в год. Градостроительный кодекс предложил новую систему градостроительного регулирования, которая требовала всего лишь несколько этапов согласования проектной документации для получения разрешения на строительство.

В новом Градостроительном кодексе была предусмотрена обязанность властей всех уровней разрабатывать документы территориального планирования, а также правила землепользования и застройки. Они должны были установить публично предъявляемые прозрачные градостроительные регламенты для всех застройщиков и обладателей недвижимости. Это сразу снимало множество административных барьеров и сокращало количество административных процедур.

Были значительно облегчены процедуры экспертиз и согласования проектной документации. Вместо девяти ведомственных экспертиз была введена единая государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий, упрощен процесс выдачи разрешения на строительство. Все эти меры, наряду с общим улучшением экономической ситуации и развитием ипотечного кредитования, позволили начиная с 2005 года постоянно увеличивать объемы вводимого жилья. Их снижение происходило только эпизодически, в периоды общеэкономических кризисов.

Развитие

"За двадцать лет была проведена очень большая работа по совершенствованию Градостроительного кодекса. Он был дополнен новыми механизмами, новыми институциональными моделями, в которых отражались и развитие экономики, и развитие новых технологий, и другие факторы", — отмечает Косарева.

Основные базовые изменения, которые произошли за 20 лет:

• введение саморегулирования в строительстве, проектировании и проведении инженерных изысканий и отмена системы лицензирования с 1 января 2010 года;
• введение негосударственной экспертизы проектной документации и инженерных изысканий;
• создание и поэтапное введение института комплексного развития территории на базовых принципах публично-частного партнерства, в том числе комплексного развития территорий жилой и нежилой застройки, незастроенных территорий и инициативное КРТ;
• снижение административных барьеров в сфере строительства и проектирования;
• включение в 2017 году в состав градостроительного регулирования благоустройства территории;
• введение информационного моделирования.

В разработке всех этих изменений участвовала большая команда профессионалов — представители Правительства РФ, администрации президента, Государственной Думы, эксперты.

Пробелы

В декабре прошлого года Правительством РФ была утверждена Стратегия пространственного развития России. По словам президента ассоциации "Саморегулируемая организация „Межрегиональное объединение строителей“", члена Общественного совета при Минстрое России Е. В. Басина, этот документ гарантирует равномерное, сбалансированное развитие всей страны. "Стратегия вместе с новым нацпроектом „Инфраструктура для жизни“ будет прямо работать на развитие индивидуального жилищного строительства, малых и средних городов и, конечно, сельских поселений", — считает Басин.

Однако, по мнению эксперта, в рамках развития ИЖС предстоит еще очень большая работа. Во-первых, необходимо укрепить законодательную базу, ведь в Градостроительном кодексе до сих пор отсутствуют такие понятия, как "малоэтажный жилищный комплекс" (МЖК), "коттеджный поселок", "мастер-план" и другие. Во-вторых, не решены вопросы управления общим имуществом ИЖС, МЖК и их обеспечения социальной инфраструктурой. Нормативы для малоэтажного строительства, которые основаны на нормах для многоэтажных домов, завышены в два-три раза и не подходят для МЖК.

"Все это необходимо отразить в Градостроительном кодексе, хотя он, безусловно, слишком перегружен регулярными дополнениями и уже трудно усваивается. Это тяжелый документ на более чем 400 страниц. Но жизнь не стоит на месте, перемены будут всегда. Возможно, пора поработать над новой редакцией кодекса", — подчеркивает Басин.

Президент Национального объединения изыскателей и проектировщиков А. Ш. Шамузафаров поднимает другую проблему. По его словам, в 1991 году государственное финансирование жилищного строительства составляло примерно 60% во всем объеме вводимого жилья. Но сегодня ситуация изменилась: ввод 98% жилья финансирует население — на покупку жилья или строительство индивидуального жилого дома граждане тратят порядка 15 триллионов рублей ежегодно.

"В прошлом году было введено 107,8 миллиона квадратных метров жилья. В основном это индивидуальное жилищное строительство, оно составило примерно 58 процентов от общего объема. Поэтому, хотим мы того или нет, всю нашу градостроительную политику мы должны строить исходя из того, что ИЖС начинает занимать в объеме вводимого жилья фактически две трети", — считает Шамузафаров.

Еще один довод эксперта в пользу развития ИЖС состоит в том, что строительство многоквартирных домов противоречит официальной демографической политике. Средний размер квартиры в МКД составляет 51,5 квадратного метра. По сути, это малая двухкомнатная квартира, предназначенная либо для престарелой пары, либо для одиноких людей. При этом средняя жилая площадь в ИЖС составляет около 144 квадратных метров.

Эксперт также отмечает, что в Градостроительном кодексе есть пробелы, касающиеся эксплуатации жилищного фонда. В частности, отсутствует четкая система контроля за содержанием зданий и обеспечением их безопасности.

По его словам, сейчас при оценке жизненного цикла объектов недвижимости учитываются только разовые затраты — на проектирование, изыскания и строительство. Однако эти расходы относятся лишь к начальному этапу, тогда как здания рассчитаны на десятки лет использования. "Сегодня экономическую эффективность оценивают по принципу сокращения издержек на проектирование и изыскания. Из-за этого на этапе проектирования не закладываются решения, которые обеспечили бы долговечность зданий — на 50, 70 или даже 100 лет", — поясняет президент НОПРИЗ.

По словам президента НОСТРОЙ А. Н. Глушкова, системе саморегулирования в отрасли уже 17 лет. Она насчитывает 102 тысячи юридических лиц, объединенных в 230 саморегулируемых организаций в области строительства, которые действуют на территории всей страны. Основные результаты работы системы после упразднения в 2013 году Госстроя — восстановление управления строительным комплексом и налаженное взаимодействие со всеми генподрядными организациями страны. "Поскольку в России более 98 процентов подрядных организаций являются частными, систему взаимодействия с ними без института саморегулирования на сегодняшний момент предусмотреть невозможно", — считает Глушков.

Еще один важный вопрос — отбор подрядных организаций для участия в муниципальных и государственных торгах. Есть мнение, что норм федеральных законов 44-ФЗ^[2] и 223-ФЗ^[3] не всегда достаточно для того, чтобы оценить соответствие подрядчика тем задачам, которые на него возлагает заказчик. В этой логике естественным продолжением Градостроительного кодекса должны стать требования об оценке деловой репутации подрядчиков и их опыта в проведении тех или иных работ. Сейчас этот вопрос, по словам Глушкова, в пробном режиме реализован с помощью программно-аппаратного комплекса, который в будущем может стать объективным подспорьем для подбора подходящих подрядчиков.

Новые механизмы и развитие

Участие государственных институтов развития в жилищной и градостроительной сфере, в первую очередь ДОМ.РФ и Фонда развития территорий, играет важнейшую роль в развитии отрасли и реализации пилотных проектов. По словам директора ППК "Фонд развития территорий" Н. А. Сайфуллина, руководствуясь положениями Градостроительного кодекса, фонд реализует проекты комплексного развития территорий, в том числе с использованием механизмов государственной поддержки по развитию инфраструктуры.

"Имея разные формы реализации проектов, мы сегодня пришли к наиболее универсальному механизму, предусмотренному Градостроительным кодексом относительно недавно, в 2020 году, — к комплексному развитию территории. На текущий момент институт получил свое активное развитие не только на бумаге и не только в виде нормативных правых актов. Есть практические примеры", — подчеркивает Сайфуллин.

Сегодня более 1,5 тысячи территорий страны собираются идти по пути комплексного развития. Запланировано порядка 250 миллионов квадратных метров застройки, в том числе жилой, которая позволит значительно улучшить качество жизни граждан. Фонд развития территории, являясь одним из институтов расселения аварийного жилья, активно использует инструмент КРТ. Сегодня порядка 32 субъектов РФ уже расселяют аварийные и ветхие фонды за счет программы комплексного развития территорий. Значительные средства направляются на создание инфраструктуры в рамках федерального проекта "Инфраструктура для жизни", оператором которого является фонд.

Помимо этого, фонд является одним из участников процесса по подготовке и сопровождению предложений в Градостроительный кодекс. С участием ППК в 2023 году в кодекс была введена отдельная глава, посвященная институту оператора КРТ. "Мы столкнулись с тем, что нет универсального механизма, который позволяет публичной власти увязать все задачи развития территории, начиная с разработки мастер-плана, утверждения градостроительной документации и заканчивая разработкой схемы инженерно-транспортного обеспечения, и который обеспечивает интеграцию и реализацию всех процессов, стоящих между участниками. Таким механизмом стал институт операторства в отношении КРТ", — отмечает руководитель фонда.

Продолжая разговор о новых подходах к развитию территорий, вице-президент Российского союза строителей М. В. Федорченко отметил, что сегодня, как и 20 лет назад, мы стоим на пороге радикального изменения подхода к урбанизации. "По большому счету, происходит геоурбанизация. То есть меняется вся схема расселения и градостроительного развития страны — упор делается на комплексное развитие больших территорий с малоэтажной застройкой. Конечно, здесь очень важна деятельность по разработке принципиально новой генеральной схемы расселения", — отмечает Федорченко.

По его мнению, в Градостроительный кодекс необходимо внести отдельные нормы, связанные с большими проектами КРТ, касающиеся именно малоэтажной застройки. При этом специальными функциями необходимо наделить уже действующих операторов КРТ — в частности, расширить их полномочия в области использования и управления земельным фондом.

Чтобы навести порядок в сфере ИЖС, полагает Федорченко, надо вывести индивидуальное жилищное строительство из серой зоны и исключить неконтролируемое строительство частных домов ненадежными подрядчиками. Последние, по мнению эксперта, не могут обеспечить качество и безопасность жилья, создать необходимую инфраструктуру, дать элементарные финансовые гарантии своей деятельности. "Нужно, чтобы все индивидуальное строительство, если оно идет не для личных нужд, а на продажу, осуществлялось все-таки в рамках проектов комплексного развития территорий", — считает Федорченко.

Сегодня Градостроительный кодекс является важнейшим инструментом как для достижения национальных целей, связанных с обеспечением комфортной и безопасной среды для жизни, так и для реализации стратегии пространственного развития, считает Федорченко. "Именно в том, что он постоянно меняется, и заключается его жизнеспособность, — заключает представитель Российского союза строителей. — Хотелось бы, чтобы поправки вносились быстрее и отражали те процессы, которые происходят в стране и в отрасли".