Повышение кредитоспособности Архангельска и Архангельской области

Фонд «Институт экономики города» совместно с Центром фискальной политики оказал экспертное содействие мэрии города Архангельска и Администрации Архангельской области по реализации программы повышения кредитоспособности г.Архангельска и Архангельской области, финансируемой ЕБРР.

Основные результаты проекта: 

• Подготовлена среднесрочная стратегия повышения бюджетных доходов с целью своевременного финансирования расходов бюджета и обслуживания гарантийных и долговых обязательств с одновременным обеспечением социальной защиты населения.
• Разработана методика среднесрочного финансового планирования в Архангельске и Архангельской области.
• Разработана методика повышения собираемости платежей за жилищно-коммунальные услуги. Подготовка рекомендаций для жилищно-коммунальных компаний по управлению дебиторской задолженностью.
• Разработаны рекомендации по проведению регулярного внешнего аудита экономности, результативности и эффективности деятельности органов государственной власти Архангельской области и органов местного самоуправления г.Архангельск;
• Сформирована прозрачная и эффективная система закупок.

Публикации

Совершенствование отчетности и контроля за результатами деятельности, формирование эффективной системы бюджетирования по результатам

Переход к бюджетированию, ориентированному на результат, предполагает изменение характера ответственности администраторов бюджетных средств за эффективность использования бюджетных ресурсов. На администраторов бюджетных средств возлагается ответственность не столько за целевое использование бюджетных ресурсов, сколько за достижение с помощью этих ресурсов поставленных целей и задач.

Внедрение новых форм финансирования бюджетных услуг, элементов бюджетирования, ориентированного на результат, требуют адекватного изменения государственного (муниципального) контроля за бюджетными расходами и системы отчетности. Переход от сметного финансирования к новым формам распределения бюджетных средств должен осуществляться в тесной взаимосвязи с разработкой и внедрением новых методов контроля, новой эффективной системы отчетности, включающей в себя не только финансовую отчетность, но и отчетность о конечных результатах деятельности распорядителей и получателей бюджетных средств. При переходе к целевому бюджетированию объектом контроля становится не  целевое использование бюджетных ресурсов, а результаты, полученные по итогам реализованных мероприятий, финансируемых из бюджета.

При отказе от сметного финансирования распорядители бюджетных средств теряют возможность контроля за целевым использованием бюджетных средств в соответствии с экономической классификацией. На смену контролю за целевым использованием бюджетных средств должен прийти контроль за объемами и качеством предоставленных услуг. Предметом контроля при новых формах распределения финансовых ресурсов становятся достигнутые результаты.

Полная система контроля за эффективностью расходования бюджетных средств включает следующие элементы:

1. Мониторинг результатов
2. Стандартная отчетность
3. Аудит эффективности - аудит отчетных документов
4. Оценка эффективности программ и эффективности отраслевой политики

Мониторинг результативности бюджетных расходов

Существующая сегодня система статистических и внутриведомственных показателей работы АБС в большинстве случае позволяет вести учет только объемов выполненных работ. При программно целевом управлении важно кроме этого уметь измерять социальные результаты, то есть те изменения в обществе, к которым привели выполненные работы и мероприятия. Для этого необходимо разработать системы показателей результативности и организовать мониторинг этих показателей. Такие системы показателей должны включать не только показатели, характеризующие непосредственный результат работы АБС, но и показатели, характеризующие качество предоставленных услуг, мнение получателей услуг о работе АБС.

Мониторинг – это регулярное измерение и регистрация текущих значений показателей, характеризующих ход исполнения муниципального задания, договора о предоставлении услуг, программы и т.д. Такими показателями являются показатели затраченных ресурсов, объемов выполненных работ, оказанных услуг.

Мониторинг проводится для того, чтобы обеспечивать органы управления необходимой информацией для оценки хода работ и оперативного внесения необходимых корректировок в работу. Для организации мониторинга необходимо разработать показатели, процесс их измерения. Иногда нужно определить порядок статистической обработки результатов, правила их интерпретации, правила структурирования и хранения полученной информации, порядок обеспечения свободного доступа пользователей к информационным ресурсам.

Мониторинг позволяет:

1. Контролировать объемы выполненных работ и достигнутые результаты деятельности.
2. Получать информацию о соблюдении графика работ, проблемах, возникших в ходе реализации программы, о соответствии произведенных затрат и выполненных работ.
3. Своевременно корректировать ход реализации программы.
4. Сравнивать свои показатели с аналогичными показателями других подразделений, программ, муниципалитетов, регионов.

Переход АБС на программно-целевые принципы управления повлечет за собой организационную перестройку ГРБС. Внедрение методов управления по результатам предполагает изменение функций АБС. АБС получают право самостоятельно определять наиболее эффективные пути достижения поставленных задач. Расширение полномочий АБС и изменение организационной структуры АБС должно сопровождаться изменением ответственности руководителей АБС, изменением условий трудовых договоров, должностных обязанностей руководителей и сотрудников АБС. Внедрение новых, проектных принципов работы АБС требует повышения квалификации, переподготовки кадров, набора новых сотрудников, обладающих необходимыми навыками работы.

Сегодня во многих регионах и муниципалитетах сделаны первые шаги по внедрению мониторинга результатов. Мониторинг станет действенным инструментом управления, инструментом принятия оперативных решений после полного перехода на принципы проектного управления и соответствующего изменения внутренней структуры администраторов бюджетных средств.

Наглядное представление об эффективности работы АБС отдельного муниципального образования можно получить в результате сравнения его показателей работы с показателями других АБС муниципального образования, АБС других муниципальных образований. Для формирования объективных суждений об эффективности бюджетных расходов должна быть создана информационная база показателей результативности и эффективности бюджетных расходов для межмуниципальных сравнений.

Подобная система оценки действует в Великобритании. Оценка эффективности бюджетных расходов местных органов власти в Великобритании осуществляется на основе почти 80 показателей результативности, разработанных Счетной комиссией Великобритании и являющихся едиными для всех муниципалитетов. Единообразие показателей позволяет сравнивать эффективность управления общественными финансами и предоставления услуг в разных муниципальных образованиях. В Великобритании также разработана система стандартов качества предоставления общественных услуг. Оценка того, насколько муниципальные образования эффективно управляют общественными финансами и предоставляют общественные услуги, осуществляется в рамках внутреннего и внешнего аудита эффективности. Администрация муниципального образования каждый год публикует отчет о результатах своей деятельности. В отчете должна быть представлена информация о показателях результативности, сравнительная оценка достижения этих показателей администрацией муниципального образования по сравнению с другими муниципальными образованиями. В отчетах содержатся как показатели результативности, общие для всех муниципальных образований, так и показатели, разработанные самим муниципальным образованием. Показатели результативности, общие для всех муниципальных образований, публикуются на сайте Счетной комиссии. По итогам работы муниципальных образований осуществляется ранжирование муниципалитетов на основе единой методики Счетной комиссии, результаты которого публикуются. Подобную систему мониторинга целесообразно ввести в России.

Для внедрения мониторинга результативности бюджетных расходов необходимо осуществить следующие действия:

1. Для каждого муниципального задания, договора о предоставлении муниципальных услуг, целевой программы, плана комплексного развития отрасли установить показатели и их целевые значения. Среди показателей должны быть показатели, непосредственно отражающие отношение потребителей услуг к деятельности организации.
2. Определить источники информации, методы сбора данных, лиц, ответственных за их предоставление, регистрацию, хранение и обработку, протоколы обмена информацией между организациями, периодичность регистрации показателей.
3. Обеспечить согласованность целей, задач, показателей результативности ДРОНДов ГРБС с программой (планом) социально-экономического развития муниципального образования.
4. Определить формат и содержание единой базы показателей эффективности и результативности бюджетных расходов АБС. Показатели базы должны включать показатели непосредственного результата, конечного (социально-экономического) результата, показатели результатов опросов населения о качестве предоставленных услуг, показатели стоимости услуг и др.
5. Определить формат сбора данных системы мониторинга. Должна составляться сводная электронная таблица результатов мониторинга. Сводная электронная таблица должна включать: запланированный результат, индикативные показатели, его описывающие, промежуточные результаты (факт), конечный результат (факт), причины недостижения запланированного результата и принятые меры.
6. Определить порядок информирования общественности о результатах мониторинга.

Стандартная отчетность о результатах деятельности распорядителей и получателей бюджетных средств

Органы власти, ответственные за проведение политики в отрасли, главные распорядители и распорядители бюджетных средств, получатели бюджетных средств, негосударственные поставщики бюджетных услуг должны регулярно готовить и предоставлять вышестоящим органам управления отчеты о результатах своей деятельности в стандартной форме. Отчет о результатах деятельности должен содержать описание направлений деятельности распорядителей и получателей бюджетных средств и информацию о достигнутых результатах. Из отчетов должно быть видно в какой степени достигаются цели определенные для получателей и распорядителей бюджетных средств в соответствующих документах. Все отчеты о результатах деятельности должны быть доступны для общества.

Содержание отчета различается для разных субъектов отчетности:

1. Отчет о результатах деятельности организации, предоставляющей бюджетные услуги:

• Бюджетное учреждение предоставляет отчет об исполнении муниципального (государственного) задания.
• Поставщик, выбранный по результатам конкурса, предоставляет отчет о выполнении договора о предоставлении услуг, исполнении технического задания.
• Администратор целевой программы предоставляет отчет о результатах исполнения целевой программы.

2. Отчет о результатах и основных направлениях деятельности органов власти ответственных за развитие отрасли:

• Органы государственной власти и местного самоуправления, ответственные за развитие отрасли, которые, как правило, являются главными распорядителями бюджетных средств, ежегодно готовят доклады о результатах и основных направлениях деятельности.

Структура и содержание отчета о результатах деятельности должно соответствовать структуре и содержанию документа, в котором определены цели, задачи и направления деятельности. В отчетах о результатах должны сопоставляться запланированные и фактические объемы финансирования, показатели результатов, анализироваться причины возникших отклонений за отчетный период.

Руководитель бюджетного учреждения и организации, исполняющей социальный заказ, действуют в рамках установленного задания или договора. Их отчет должен содержать показатели объемов выполненных работ и подтверждения соблюдения стандартов качества и регламентов предоставления услуг.

Администраторы программ несут ответственность за достижение целей программы. Они должны отчитываться по показателям объемов работ, выполненных в рамках программы, и по показателям отражающим достижение целей.

Отраслевой орган исполнительной власти разрабатывает политику развития отрасли. Он несет ответственность и отчитывается за результаты проводимой политики. Его отчет должен содержать информацию о достижении социальных целей. Деятельность отраслевого органа должна оцениваться по конечным показателям.

Внедрение отчетов о результатах деятельности в практику государственного управления облегчит контроль за использованием бюджетных ресурсов в условиях перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, позволит органам власти регулярно проводить внутренний и внешний аудит эффективности бюджетных расходов.

Для внедрения отчетности по результатам деятельности в практику управления общественными финансами необходимо:

1. Разработать и утвердить форматы отчетов о результатах для участников бюджетного процесса (ГРБС, РБС и получателей бюджетных средств).
2. Утвердить порядок расчета показателей результатов на основании данных мониторинга, статистических наблюдений.
3. Предусмотреть в бюджете средства на подготовку отчета о результатах.

Аудит эффективности бюджетных расходов

Аудит эффективности бюджетных расходов на региональном и муниципальном уровнях должен проводиться с целью проверки достоверности отчетов о результатах деятельности, повышения качества отчетности и оценок эффективности целевых программ и отраслевой политики.

Аудит эффективности – это проверка отчетов о результатах деятельности органов власти и получателей бюджетных средств. Проверки осуществляются для того, чтобы получить подтверждение полноты, соответствия и достоверности отчетных данных, правильности применения принятых процедур оценки эффективности расходования средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач, и правильности сделанных в отчетах выводов и заключений о результативности деятельности.

Аудит эффективности не проверяет правильность гипотез о причинно-следственных связях, на которых основаны целевые программы, не проверяет правильность посылок, заложенных в основу отраслевой политики.

Аудит эффективности бюджетных расходов бывает двух видов – внутренний и внешний. Внутренний аудит эффективности проводится преимущественно силами самой организации и призван повысить качество управления организацией. Внешний аудит эффективности проводится контрольно-счетными палатами органов представительной власти, независимыми аудиторскими организациями, независимыми экспертами. Проведение аудита эффективности расходования бюджетных средств требует от аудиторов, участвующих в проверке, высокой квалификации.

Следующие причины препятствуют внедрению аудита эффективности бюджетных средств в практику управления общественными финансами:

• Отсутствует нормативно установленная стандартная отчетность о результатах деятельности распорядителей и получателей бюджетных средств.
• Недостаточно квалифицированных специалистов, способных в полном объеме выполнить оценку работы органов государственной власти и других бюджетополучателей. Аудиторы, проводящие проверки эффективности, должны обладать не только финансово-экономическими, но и специальными знаниями в проверяемых областях.
• Недостаточно разработана нормативно-правовая и методическая база, регулирующая проведение аудита эффективности на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Внешнему и внутреннему аудиту эффективности должно предшествовать внедрение в практику управления общественными финансами стандартной отчетности о результатах деятельности и эффективности использования средств (см. предыдущий параграф).

Для распространения практики аудита эффективности необходимо:

• Разработать стандарты аудита эффективности и методики его проведения.
• Предусмотреть в бюджете муниципалитета (региона) бюджетные средства на разработку нормативных документов, регламентирующих порядок проведения аудита эффективности и на проведение проверок эффективности.

Оценка эффективности программ и эффективности отраслевой политики

В некоторых случаях бывает необходимо проверить правильность гипотез о причинно-следственных связях между социальными явлениями, исходя из которых, разработаны целевые программы, правильность посылок, на которых строится политика, проводимая органом власти, управляющим развитием отрасли. Такая необходимость возникает тогда, когда мониторинг программы или мониторинг основных показателей развития отрасли обнаруживает неожиданные и необъяснимые отклонения от ожидаемых значений показателей.

В таких случаях нужно проводить оценку эффективности программ или оценку эффективности политики. При оценке эффективности проверяющая организация не ограничивается проверкой отчетов и дополнительно предоставленных материалов, а самостоятельно проводит необходимые исследования, например социологические, оценивает влияние реализуемой программы на общество и проверяет правильность гипотезы, заложенной в основу программы.

Оценка эффективности политики или программы является основанием для принятия ключевых экономических и политических решений, касающихся изменения основных положений проводимой политики и реализуемых целевых программ. Она позволяет выявить существующие взаимосвязи между социальными явлениями и процессами и избегать ошибок при формировании целевых и комплексных программ.

Проведение оценки эффективности требует значительно больших затрат времени и ресурсов по сравнению с проверками целевого использования средств. Оценка эффективности программ и политик стоит намного дороже, чем аудит эффективности и требует участия высококвалифицированных специалистов. В практике муниципального и регионального управления в настоящее время нет единой и общепризнанной методики проведения оценки программ.

Оценку эффективности программ могут проводить контрольно счетные палаты, независимые аудиторы, специально созданные администрациями временные рабочие группы.

Полная система контроля за результатами деятельности не создана до сих пор в регионах и муниципальных образованиях России. Оценка эффективности программ не проводиться даже на федеральном уровне. Это связано главным образом с тем, что в системе государственного управления России отсутствует традиция проводить анализ результатов деятельности. Органы власти по-прежнему остаются закрытыми для населения. Гражданское общество продолжает оставаться слабым и не проявляет интереса к вопросам эффективности власти. Руководителям органов власти и управления не приходится доказывать избирателям эффективность своей деятельности. Поэтому у них нет стимулов проводить независимые аудиторские проверки и оценки эффективности проектов. Такие стимулы появляются тогда, когда орган власти начинает активно взаимодействовать с независимыми деловыми партнерами. В этом случае для укрепления доверия к органу власти и проводимой им политике, для доказательства рациональности и эффективности расходов могут потребоваться независимые аудиторы и оценщики программ.