Городской пассажирский транспорт (ГПТ), как одна из социально- начимых отраслей городского хозяйства, играет достаточно большую роль в обеспечении качества жизни городского населения. Пожалуй, это один из немногих секторов экономики, результаты которого в полной мере ощущают на себе все жители города. От эффективности функционирования пассажирского транспортного комплекса во многом зависит сохранение социальной, экономической и политической стабильности жизни города.
В условиях острейшего бюджетного дефицита и отсутствия стройной концепции реформирования системы городского пассажирского транспорта местные органы власти вынуждены самостоятельно решать накопившиеся проблемы данной отрасли путем поиска различных механизмов перевода этой сферы экономики на рыночные принципы хозяйствования.
В данном контексте представляется целесообразным рассмотреть основные проблемы городского пассажирского транспорта и пути их решения на примере нескольких городов РФ: Саратова, Ярославля, Череповца (Вологодская область) и Дзержинска (Нижегородская область). Несмотря на то, что эти города по многим показателям принципиально несравнимы, значительная часть проблем, с которыми столкнулись администрации этих городов на этапах реформирования собственных систем городского пассажирского транспортного комплекса, являются вполне типичными для подавляющего большинства городов Российской Федерации.
Все без исключения предприятия ГПТ в рассматриваемых городах планово- убыточны в связи с тем, что доходы от пассажирских перевозок не покрывают расходов на их выполнение. Однако причины убыточности городских пассажирских перевозок различны: если, к примеру, в Ярославле и Саратове изначально была принята установка на сдерживание роста тарифов и, следовательно, администрация этих городов согласилась с необходимостью переноса основного бремени компенсации расходов по пассажирским перевозкам с пассажиров на городской бюджет, то в Череповце, напротив, администрация города уже в 1996 году разрешила поднять муниципальному ПАТП тариф до 2 рублей, сравняв его с тарифом, действовавшим у частных перевозчиков. Как следствие, в Ярославском ПАТП-1 за счет выручки от реализации билетной продукции покрывается около 14% расходов по городским пассажирским перевозкам, убытки в 1998 году составили 1,75 рубля в расчете на 1 платного пассажира, доходы Саратовского предприятия горэлектротранспорта соответствуют всего лишь 25% расходов, в связи с чем перевозка 1 платного пассажира приносит предприятию убытки в размере 1,33 рубля, а в ПАТП Череповца и Хабаровска только за счет выручки от продажи билетной продукции покрывается от 73% до 86% затрат на городские пассажирские перевозки (убытки в расчете на 1 платного пассажира от 24 до 40 копеек).
Большинство руководителей ПАТП видит выход в увеличении тарифа, однако необходимо понимать, что повышение стоимости проезда в городском пассажирском транспорте отнюдь не является панацеей от всех бед. Руководство некоторых транспортных предприятий уже смирилось с положением планово- убыточных и не умеет (а возможно и не желает) находить дополнительные источники и повышения эффективности перевозочной деятельности. В частности, в том же Ярославле при тарифе в размере, равном 1 рублю, доходная ставка муниципального предприятия ПАТП-1 в расчете на 1 платного пассажира составляет 28 копеек, в то время как в Дзержинске и Саратове при том же тарифе горэлектротранспорт получает почти в два раза больше – 49 копеек., а в Череповце при тарифе, равном 1,5 рублям в расчете на 1 платного пассажира получают от 1,3 до тех же 1,5 рублей! Все, однако, объясняется очень просто: транспортные предприятия Череповца отказались от реализации проездных билетов на месяц как неэффективных, и выручка у них формируется исключительно от продажи разовых билетов, в то время как в Ярославле объемы реализации проездных билетов (при сохранении их стоимости неизменной вот уже в течении 2 лет) только растут. Конечно, месячные проездные билеты очень удобны для населения, кроме того, при их продаже транспортные предприятия фактически получают предоплату за еще не выполненную работу, однако убытки, которые фактически несут от продажи месячных проездных билетов транспортные предприятия (в разных городах в стоимость проездного закладывается от 40 до 60 поездок в месяц при том, что реально их обладатели пользуются пассажирским транспортом гораздо чаще) – пожалуй, серьезный аргумент в пользу отмены такого вида взимания платы за проезд.
Вторая проблема (хотя по важности и кажущейся неразрешимости это, безусловно, первая проблема) – преобладание в общем объеме перевозок городского пассажирского транспорта пассажиров, на законных основаниях не оплачивающих своей проезд.
В соответствии с действующим федеральным законодательством, право бесплатного проезда на ГПТ предоставлено 53 категориям пассажиров. Помимо этого, распоряжениями областных и муниципальных органов управления право бесплатного проезда дополнительно предоставлено еще целому ряду категорий пассажиров. В большинстве городов к этим дополнительным категориям относятся депутаты местных и областных Законодательных собраний, почетные граждане города и области. Помимо этого, широко распространена практика предоставления льгот по оплате проезда следующим категориям:
- пенсионерам (бесплатный проезд в Дзержинске и Хабаровске, льготы по оплате проезда в Ярославле и Саратове);
- сотрудникам налоговых инспекций (бесплатный проезд в Череповце, Саратове и Ярославле);
- студентам, учащимся общеобразовательных школ и учреждений начального профессионального образования (этим категориям традиционно предоставляется право приобретать проездные билеты на месяц по льготной цене).
В общей структуре пассажиров, имеющих право бесплатного проезда, во всех без исключения городах преобладают ветераны (69% от всех льготных пассажиров Саратова и Ярославля, 39%- Дзержинска, от 15% до 22% в других городах), инвалиды всех групп (32,5% в Череповце, от 11% до 18% в других городах), а также пассажиры, имеющие льготы по профессиональному признаку. Наиболее велик удельный вес льготных пассажиров, относящихся к данной группе, в Хабаровске – 37,9%, в Дзержинске их количество по сравнению с другими городами минимально - 3,5%.
В целом, с учетом всех льготных категорий, право бесплатного проезда на городском пассажирском транспорте имеет почти каждый пятый житель указанных городов, за исключением Череповца, где правом бесплатного проезда обладает лишь каждый восьмой житель.
Несмотря на это, в общем объеме перевозок транспортных предприятий преобладают перевозки именно льготных категорий пассажиров, что связано с отсутствием ограничений для пассажиров- «льготников» на общее количество совершаемых поездок. В связи с этим частота использования пассажирами, относящимися к льготным категориям, имеющим право на бесплатный проезд на ГПТ, гораздо выше по сравнению с пассажирами, не имеющими каких- либо льгот по оплате проезда.
В итоге, по информации транспортных предприятий, они перевозят от 55% (Саратовское и Хабаровское предприятия горэлектротранспорта) до 80- 83% («Саратовтрансавто» и Дзержинское трамвайно- троллейбусное управление) пассажиров- «льготников», не оплачивающих свой проезд на ГПТ.
Преобладание в общем объеме перевозок пассажиров, относящихся к льготным категориям, имеющим право на бесплатный проезд, не являлось бы отрицательным фактором, влияющим на эффективность перевозочной деятельности, если бы транспортным предприятиям в полной мере компенсировались выпадающие доходы, связанные с перевозкой льготных пассажиров. Однако, как известно, полная компенсация выпадающих доходов – не более чем мечта, «прекрасный сон» руководства транспортных предприятий, слишком далекий от реальности.
Кроме того, при определении размеров бюджетного финансирования перевозочной деятельности предприятий ГПТ неизбежно возникает вопрос: а чем обоснованы запрашиваемые предприятиями размеры бюджетных дотаций? Очень важно четко определить, что конкретно должны компенсировать администрации города и области – расходы предприятия по перевозке льготных категорий пассажиров, выпадающие (неполученные) доходы от этих перевозок или просто покрывать убытки транспортного предприятия от пассажирских перевозок? В настоящее время в большинстве городов за счет бюджетного финансирования компенсируются именно убытки предприятий от пассажирских перевозок, что не вполне обоснованно. К примеру, в Саратове убытки предприятия горэлектротранспорта за 1996 год составили 191294,1 тысячи рублей, на покрытие которых из городского бюджета была выделена почти в два раза меньшая сумма - 98547 тысяч рублей. Однако, столь большая величина убытков была вызвана очень высокой себестоимостью перевозок – в расчете на 1 платного пассажира она составила 3,85 рубля, в то время как аналогичный показатель в Хабаровске был равен 2,05 рубля? в Дзержинске - 1,41 рубля, Череповце – 1,08 рубля, а у ПАТП и того меньше – от 1,30 до 0,77 рублей в расчете на 1 платного пассажира.. Так должна ли городская администрация компенсировать убытки транспортного предприятия, вызванные неумением или нежеланием руководства эффективно работать, в то время как, помимо транспорта, существуют и другие, не менее важные направления бюджетного финансирования? Вопрос, очевидно, риторический.
Необходимо вообще исключить само понятие «дотация» городского пассажирского транспорта. Все, что получает транспортное предприятие, должно быть заработанным доходом, но все, что предприятие заработало, оно обязательно должно получить. В связи с этим возникает следующий вопрос: как определить размер выпадающих доходов, т.е. заработанных, но не полученных доходов от перевозки льготных категорий пассажиров?
Применяемая в настоящее время методика определения размера отчислений на компенсацию выпадающих доходов транспортных предприятий, связанных с перевозкой пассажиров, относящихся к льготным категориям, крайне несовершенна. В частности, при определении количества перевезенных льготных пассажиров транспортные предприятия в большинстве случаев основываются на общем количестве пассажиров, относящихся к льготным категориям, а также на нормативном количестве поездок, совершаемых 1 льготным пассажиром. В итоге, при определении количества поездок льготных категорий пассажиров Дзержинское ПАТП основывается на предположении о том, что каждый льготный пассажир совершает в месяц по 40 поездок на городских автобусных маршрутах, в Дзержинском и Саратовском ТТУ предполагают, что на маршрутах городского электротранспорта этот же льготный пассажир совершает по 50 поездок в месяц, а в Ярославле данный показатель ежегодно экспертным путем определяет муниципальный орган управления ГПТ «Яргортранс». Помимо этого, при определении предприятиями количества поездок, совершенных льготными категориями пассажиров, совершенно не учитывается наличие в городе других видов городского пассажирского транспорта. Как следствие, по расчетам транспортных предприятий Дзержинска каждый пассажир- льготник, включая инвалидов, ветеранов и участников ВОВ, совершает 90 поездок, а в Саратове- 100 поездок в месяц (3 и более поездки в день).
Данный подход некорректен по нескольким причинам, так как, с одной стороны, не учитывается реальное количество поездок, совершенных пассажирами- льготниками, и, с другой стороны, не учитывается распределение пассажиропотока льготных категорий пассажиров по видам транспорта. Как результат, определяемые транспортными предприятиями размеры дотационных отчислений за перевозку льготных категорий пассажиров имеют мало общего с действительными потерями предприятий, вызванными обязанностью перевозить пассажиров- льготников..
В этой связи целесообразно принять во внимание опыт решения данного вопроса в Череповце, где для определения реального количества поездок, совершенных пассажирами, относящимися к льготным категориям, имеющим право на бесплатный проезд на ГПТ, транспортные предприятия несколько раз в год производят мероприятия по выдаче т.н. “нулевых билетов”. Суть данного мероприятия заключается в том, что при поездке на общественном транспорте пассажиры, имеющие право на бесплатный проезд в ГПТ, при каждой поездке, помимо предъявления удостоверения о принадлежности к той или иной льготной категории пассажиров, передают кондуктору 1 разовый бесплатный билет особого вида. Таким образом, муниципальный орган управления ГПТ, получая от транспортных предприятий сведения о количестве переданных им «нулевых билетов», имеет возможность определить как общее количество поездок, совершенных льготными категориями пассажиров, так и распределение пассажиропотока «льготников» по видам транспорта и конкретным маршрутам.
Преобладание в общем объеме перевозок пассажиров, имеющих право не оплачивать свой проезд на ГПТ, приводит к тому, что этим правом пытаются воспользоваться и другие пассажиры, льгот по оплате проезда не имеющие. На практике эти попытки сводятся к подделке соответствующих удостоверений, которых в настоящее время насчитывается более чем 50 видов, причем подавляющее большинство из них практически не имеет степеней защиты. Как следствие, в Ярославле в среднем за месяц изымается около 100 поддельных удостоверений, в Дзержинске- около 30 удостоверений в неделю, а в Саратове только в течение января 1999 года было изъято 610 удостоверений. При всей кажущейся незначительности количества поддельных удостоверений ущерб от их использования пассажирами достаточно велик. В частности, ущерб транспортных предприятий Саратова только от выявленных поддельных удостоверений мог составить, по предварительным оценкам, около 440 тысяч рублей за год, что эквивалентно суммарным доходам саратовских автотранспортных предприятий от городских пассажирских перевозок за неделю.
Полностью решить проблемы, связанные с наличием льготных категорий пассажиров, в настоящее время невозможно, так как льготы по оплате проезда предоставлялись на федеральном уровне, следовательно, решение об отмене льгот или о корректировке порядка предоставления льгот должно приниматься также на федеральном уровне. Тем не менее, и в этом случае есть реальные перспективы изменения ситуации в лучшую сторону.
В частности, в Дзержинске и Саратове (впрочем, как и во многих других городах РФ), принято решение о вводе льготных именных проездных билетов единого вида. Безусловно, это мера, помимо положительной, имеет и отрицательную сторону: в соответствии с федеральным законодательством основанием для предоставления права бесплатного проезда является наличие у пассажира удостоверения о его принадлежности к той или иной льготной категории. Решение этой проблемы было найдено в Борском районе Нижегородской области, где местная администрация получила согласие на введение данного документа от всех заинтересованных организаций (прокуратуры, органов социальной защиты, военкомата и т.д.). Как минимум, необходимо ввести данный именной льготный проездной билет для обладателей льгот, предоставленных на субфедеральном уровне – так, как это сделали в Дзержинске, введя защищенные от подделок именные талоны- вкладыши единого вида к пенсионным удостоверениям.
И, наконец, третья проблема, на которой хотелось бы остановиться, связана с привлечением на рынок городских пассажирских перевозок ведомственного и частного автотранспорта.
Степень привлечения частных и ведомственных перевозчиков в разных городах неодинакова. К примеру, в Ярославле первый конкурс на право работы на маршрутах ГПТ с участием городских ПАТП и частных перевозчиков прошел лишь в феврале 1999 года. В соответствии с Постановлениями Правительства Ярославской области от 02.07.1998 №№ 119-п “О маршрутных таксомоторных перевозках в Ярославской области” и 120-п “О порядке привлечения автотранспорта юридических и физических лиц к осуществлению маршрутных перевозок в городском, пригородном и междугородном сообщениях на условиях транспорта общего пользования в Ярославской области” в качестве организатора конкурса на право работы на маршрутах ГПТ определен областной орган управления ГПТ - государственное предприятие “Яроблтранском”. Несмотря на то, что в соответствии с итогами конкурса частные перевозчики получили право работы на маршрутах ГПТ, условия их работы по выполнению пассажирских перевозок все еще не определены, какие бы то ни было договорные отношения между владельцами частного автотранспорта и муниципальным органом управления ГПТ.
В Дзержинске привлечение владельцев частного автотранспорта к выполнению городских пассажирских перевозок осуществляется в соответствии с Постановлением администрации Нижегородской области от 23 мая 1997 года № 125 «Об организации пассажирских перевозок частными автобусами на территории Нижегородской области», которое противоречит федеральному законодательству, а именно, «Положению о лицензировании пассажирских перевозок автомобильным транспортом (кроме международных) в Российской Федерации», утвержденному Постановлением Правительства РФ от 14.03.97 № 295. В областном постановлении указано, что основанием для получения владельцем частного автотранспорта лицензии на маршрутные перевозки является решение конкурсной комиссии о допуске данного частного перевозчика к работе на городских маршрутах пассажирского транспорта. Таким образом, оформленное в письменном виде решение Конкурсной комиссии отнесено к перечню документов, которые владелец частного автотранспорта обязан предоставить в филиал Нижегородского областного отделения Российской транспортной инспекции при прохождении процедуры оформления лицензии на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом. Однако в приведенном в федеральном «Положении о лицензировании …» полном перечне необходимых для выдачи лицензии документов решения Конкурсных комиссий и иных органов управления ГПТ не указаны, таким образом, областной нормативный акт противоречит пункту 7 федерального положения, в котором запрещается требовать от заявителя предоставления документов, не предусмотренных Положением.
Пожалуй, наиболее явно весь комплекс проблем, вызванных работой частных перевозчиков, наиболее наглядно проявился в Саратове. Впервые владельцы частного автотранспорта были допущены к работе на маршрутах ГПТ Саратова в 1995 году, за последние годы численность частного маршрутного пассажирского автотранспорта возросла до 391 единиц, принадлежащих как 3 частным предприятиям, так и физическим лицам. Работа частных перевозчиков администрацией города фактически не контролируется. Руководство всеми городскими и пригородными пассажирскими автотранспортными перевозками, как государственными, так и частными, осуществляется государственным предприятием «Саратовтрансавто», находящимся в подчинении не у городской администрации, а, также, как и в Ярославле, у областного Министерства транспорта.
Вплоть до сентября 1998 года “Саратовтрансавто” не проводило конкурсов на право работы на маршрутах ГПТ, в настоящее время они проводятся нерегулярно, процедура и условия проведения конкурса также еще не отработаны. Условия допуска к работе на маршрутах ГПТ Саратова частных перевозчиков, равно как и условия самой работы, вплоть до настоящего времени не формализованы и основываются преимущественно на традициях, сложившихся за 4 года их участия в городских пассажирских перевозках. Только с января 1999 года Городская пассажирская служба (структурное подразделение «Саратовтрансавто») стала подписывать договора с частным перевозчиком, которому предоставлено право работы на маршрутах ГПТ Саратова. Помимо того, что форма договора еще не отработана, сам договор заключается не с конкретным частным перевозчиком, а с бригадиром т.н. “бригады частных перевозчиков”, группы владельцев частного автотранспорта, работающей на одном маршруте. В соответствии с договором Городская пассажирская служба как организатор автобусных коммерческих перевозок предоставляет бригаде право работы на маршруте ГПТ Саратова, а бригадир, в свою очередь, обязуется организовать работу членов своей бригады в соответствии с действующим федеральным и областным законодательством по городскому пассажирскому транспорту. Вопросы ответственности как организатора перевозок, так и бригады за нарушение условий договора не рассматриваются, кроме того, в любой момент бригада может заявить о своем самороспуске без каких- либо последствий со стороны Городской пассажирской службы.
Примером оптимального сочетания интересов города, городских транспортных предприятий и частных перевозчиков может служить ситуация в г. Череповце, пожалуй, наиболее серьезно продвинувшемся в деле совершенствования и развития городского пассажирского транспортного комплекса.
Одной из главных особенностей транспортного комплекса Череповца является отсутствие в городе службы единого заказчика на транспортное обслуживание населения. Фактически, в Череповце существует двухуровневая система управления городскими общественными перевозками.
На первом уровне находится отдел транспорта и связи, являющийся структурным подразделением городской администрации. Главная функция отдела транспорта- общее управление транспортным процессом, координация деятельности различных видов транспорта в области пассажирских перевозок, определение перспектив развития пассажирского транспортного комплекса города.
Городская администрация в лице мэра города заключает договор на выполнение муниципального заказа по пассажирским перевозкам с 5 основными транспортными компаниями (4 предприятия автотранспорта и 1 предприятие горэлектротранспорта). Непосредственное управление движением и учет работы подвижного состава на маршрутах осуществляется предприятием, однако по условиям договора администрация города в лице представителей отдела транспорта имеет право контролировать качества предоставляемых транспортными компаниями услуг по перевозке пассажиров.
На втором уровне системы управления городскими пассажирскими перевозками находятся 2 муниципальных автотранспортных предприятия, а также 2 частные предприятия, которым в соответствии с Постановлением мэра г. Череповца № 810 от 01.04.96 и № 610 от 07.03.97 предоставлено право выступать от имени заказчика на пассажирское обслуживание населения и заключать договора на выполнение муниципального заказа на пассажирские перевозки с предпринимателями- владельцами частных автобусов.
Представители данных транспортных предприятий совместно с представителями отдела транспорта городской администрации, ГАИ, а также Череповецкого филиала Вологодского областного отделения Российской транспортной инспекции образуют комиссию по проведению конкурса на право работы на маршрутах городского пассажирского транспорта, которая собирается один раз в месяц. Конкурс проводится только среди владельцев частных автобусов, и по его результатам победитель имеет право заключить с одним из вышеперечисленных предприятий договор о выполнении общественных пассажирских перевозок по маршрутам, согласованным с отделом транспорта администрации города.
По условиям договора, владельцу частного автотранспорта предоставляется право работы на принадлежащем транспортному предприятию маршруте с учетом заранее разработанного графика движения. Выручка, собираемая предпринимателем от пассажирских перевозок, принадлежит непосредственно ему, однако он обязан перечислять предприятию заранее оговоренную в договоре сумму, величина которой в конце 1998 года составляла от 1000 до 1500 рублей в месяц. По оценке руководителей предприятий, реальный размер дневной выручки, получаемой владельцем частного автобуса, в то время составлял в среднем 600- 800 рублей, таким образом, ежемесячная плата владельцев частных автобусов предприятию была равна их выручке всего лишь за 1- 2 дня. Дополнительные услуги, в частности, проведение транспортным предприятием работ по техническому обслуживанию и техническому ремонту принадлежащего предпринимателю автотранспорта оплачиваются отдельно. В случае невыполнения предпринимателям условий договора, к примеру, нарушения им графика работы на маршруте, договор досрочно расторгается.
Взимание с частных перевозчиков ежемесячных отчислений за предоставление права работы на городских маршрутах ГПТ является вполне обоснованным, так как автобусные остановки, расположенные на маршрутах, находятся в муниципальной собственности, следовательно, администрация города имеет вполне законное право взимать (или передавать право взимания) с пользователей данной собственности платежи, являющиеся неким аналогом арендной платы.
В заключение хотелось бы отметить, что несмотря на всю серьезность существующих проблем городского пассажирского транспорта есть все возможности для их, пусть и не одномоментного, решения. Опыт решения этих проблем некоторыми городами, частично отраженный в данной статье, показывает, что при наличии желания со стороны руководства транспортных администраций и всемерной поддержке со стороны местных органов власти городской пассажирский транспорт в России может быть, если и не прибыльным, то, как минимум, безубыточным.
