Сильное государство невозможно без сильного гражданского общества

"Есть гражданское общество в России или нет его?" –  этот вопрос уже стал традиционным для общественно-политических дебатов. Как недавно напомнил А.Аузан, еще четыре года назад авторитетные политтехнологи утверждали, что гражданского общества у нас нет. За эти годы, гражданское общество, очевидно, построено, ибо обсуждается в основном степень его "зрелости".

Общее мнение на сегодняшний день таково: гражданское общество в нашей стране слабое, неразвитое, и эта слабость определяется его ненужностью. Гражданское общество не нужно  государству,  которое достаточно сильно, чтобы  реализовывать свои функции без помощников. Гражданское общество не нужно населению, которое не желает самоорганизовываться для решения насущных проблем своего двора и своего поселка.  И уж тем более гражданское общество не нужно бизнесу, который заинтересован исключительно в прибыли.

Подспудно сильное государство увязывается со слабым гражданским обществом, и наоборот, слабое государство – с сильным гражданским обществом. Указывать на слабость государства или тем паче призывать к его ослаблению, пожалуй, не возьмется сегодня никто, поэтому диагноз "неразвитости" ставится гражданскому обществу без каких-либо аналитических изысканий, выглядит естественным,  и, по большому счету, не требующим каких-то специальных действий по изменению ситуации.  Да и странно было бы требовать таких действий, ведь обычно они связаны с государственным финансированием, а лоббировать федеральные целевые программы по строительству гражданского общества как-то не с руки. Вроде бы гражданское общество – это дело самого общества, если не нужно оно людям, не создавать же его губернаторским указом...  

В этой общепринятой сегодня логике есть существенные изъяны. Рассмотрим более пристально, действительно ли сильному государству не нужно сильное гражданское общество, и что означает нежелание населения самоорганизовываться для своего же блага.     

Миф о государственной силе

Будем говорить прежде всего в терминах экономики. Что нужно для того, чтобы повысить конкурентоспособность страны в условиях глобализации? Пример Китая демонстрирует, что экономического успеха можно добиться и без гражданского общества – в условиях догоняющего развития, за счет колоссальных недоиспользованных человеческих ресурсов. Такой путь развития возможен лишь при условии форсированных "сверху" гарантий экономических прав и свобод инвесторов и предпринимателей. Однако при этом вся экономическая система оказывается заложником выбранного политического курса, а человеческий потенциал неизбежно остается недоиспользованным из-за ограниченности личных прав и свобод. Китайский путь для нас невозможен хотя бы потому, что общество никогда не согласится на то, чтобы жители села не получали пенсий. Показательные расстрелы взяточников также не станут частью российской системы государственного управления, а других путей борьбы со злоупотреблениями бюрократии в обществе, которое не вырабатывает естественного "иммунитета" против коррупции, нет.

Мировой опыт свидетельствует, что обеспечить быстрый, но в то же время стабильный рост экономики можно только за счет вкладов в человеческий и социальный капитал. Приращение этого "нематериального" капитала происходит не только за счет образования и постоянного повышения квалификации, но и за счет укрепления разнообразнейших профессиональных и общественных связей, выявления и согласования интересов различных социальных, конфессиональных, этнических групп, учета культурных, гендерных и других различий. Это и есть дело гражданского общества. Именно гражданское общество продвигает те общественные интересы, которые оказались за пределами политической системы или рынка. Именно оно ищет баланс интересов при строительстве, например, новой фабрики, когда права потребителей, инвесторов, трудовых коллективов и местных сообществ равным образом нуждаются в защите, а экологические требования противоречат потребностям в создании новых рабочих мест.

Подчеркнем, что здесь мы говорим не столько о "внутренней" деятельности вышеупомянутых социальных и профессиональных групп (самопомощи, взаимной поддержке), не столько о благотворителях, которые помогают самым обездоленным,  не столько о некоммерческих организациях, которые оказывают услуги населению, сколько об участии граждан в управлении обществом и экономикой. Это более широкое политическое участие, чем голосование выборах. Речь идет о так называемой о public policy – сфере выработки социально-экономической политики на общенациональном, региональном и местном уровне за счет организации общественного диалога. Эта сфера относится не просто к компетенции общества, но к компетенции общества гражданского, члены которого, по определению К. Ясперса, "несут ответственность за то, как ими управляют".

Подобная разделенная ответственность позволяет предотвращать открытое противостояние разных общественных групп в протестной, агрессивной форме. Она позволяет не бояться противоречий, а наоборот, делать "продуктивный конфликт" источником инноваций, использовать соперничество и сотрудничество, соревновательность и кооперацию для того, чтобы избежать масштабных коллективных просчетов. Выявляя разнородные интересы и предлагая инструменты их согласования, гражданское общество тем самым открывает возможность использовать разнообразие  как мощный стимул развития. "Продуктом" его деятельности  является взаимный контроль,  обучаемость и адаптивность многочисленных частей общественно-политической системы.

Гражданское общество объективно работает на усложнение национального управления, а это единственный стратегически верный способ достичь успеха в современном мире. Недаром впечатляющие успехи демонстрируют только те страны, в которых развиты многочисленные формы самоорганизации граждан для решения насущных жизненных проблем, разработки и тестирования социальных инноваций, защиты гражданских, социальных и экономических прав, а механизмы согласования интересов и общественного мониторинга стали неотъемлемой частью принятия решений в области социально-экономической политики. Лучше больше времени и ресурсов потратить на организацию общественного диалога на стадии обсуждения реформ, чем потом выявлять саботажников на местах и удивляться, почему эти реформы "не идут".    

Убедительным примером в этом плане является Ирландия. Бумом 90-х гг., заставившим обозревателей говорить о феномене "кельтского тигра", ирландская экономика обязана, прежде всего, не макроэкономическим мерам стимулирования роста, таким, как снижение налогов или либерализация правил для иностранных инвесторов. Основным фактором стала практика общественного договора в стране, что позволило выработать приемлемые для всех секторов общества и рынка условия либерализации, найти способы сокращения бюджетных расходов и снижения национального долга без урезания социальных выплат, реформирования налогообложения физических лиц, стимулировавшего средний класс, и серьёзных инвестиций в образование[1].

Гражданское общество не ослабляет, а укрепляет государство. Более того, сильное государство невозможно без сильного гражданского общества. Именно поэтому разумное государство предпринимает все возможные меры, чтобы создать благоприятные условия для гражданской инициативы, приветствует создание всевозможных саморегулирующихся организаций, поддерживает различные формы общественного контроля за деятельностью чиновников, предоставляет благоприятный налоговый режим для некоммерческого сектора и благотворительности.

Миф о пассивности российского народа

Наверное, нет лучшей площадки для реализации народной инициативы, чем собственный подъезд, двор, поселок или город. Гражданская ответственность формируется прежде всего на опыте совместного решения насущных жизненных проблем. Недаром все авторитеты, начиная с А. де Токвиля, называли местное самоуправление школой, которая "открывает народу путь к свободе и учит его пользоваться этой свободой"[2].  Вспоминая начало 1990-х годов в России, Л.В. Смирнягин пишет: "Казалось, стоит отворить ворота государственных заборов – и хлынет на просторы политической жизни раскрепощенная самодеятельность народа, который столько десятков лет томился под жесткой и мелочной опекой". Разобравшись в том, почему мы сегодня не наблюдаем расцвета "раскрепощенной самодеятельности народа" на базовом, низовом уровне, мы сможем прояснить и вопрос о гражданском обществе.   

По данным исследования "Граждане оценивают местное самоуправление", [3] для населения наиболее значимы две группы стимулов участия в общественной жизни. Это возможность улучшить качество жизни горожан, благоустроить окружающую территорию и т.п. и уверенность в том, что общественная деятельность будет результативной. Хотя большинство людей считают проявления гражданской активности позитивными для города, оценки ее результативности разнятся. Здесь нужно разделить две формы общественной деятельности: самостоятельное решение проблем совместно со своими соседями и единомышленниками ("самоорганизующееся местное сообщество") и участие в институтах местного самоуправления не только посредством выборов, но и посредством публичных  слушаний по бюджетным вопросам, регулярных встреч с депутатами, обращений в органы МСУ по конкретным проблемам, организации контроля потребителей за деятельностью муниципальных служб ("гражданское общество"). Если участие в делах общественной самодеятельности приносит реальные плоды (48% опрошенных, принимавших участие в каких-либо коллективных действиях, оценивают свое участие позитивно, и только 8% – негативно), то собственно гражданская активность разочаровывает граждан.

Нынешнее финансово-бюджетное устройство местного самоуправления таково, что нет практически никакой связи между налогами, которые платятся по месту жительства, и качеством городской среды. Люди не могут принять решение, поострить ли им в своем городе бассейн или компьютеризировать библиотеку, "заплатив" за это собственными налогами; их избранные мэры в условиях постоянного, системного недофинансирования занимаются преимущественно реализацией переданных государственных полномочий, а не местными делами.  Вместо "полноводной реки", вместо конституционного местного самоуправления как формы самоорганизации граждан, мы получили "узкий канал" перераспределения средств из государственного бюджета на содержание школ, больниц и коммунальное хозяйство, притом по правилам, которые устанавливают федеральные и региональные власти. "Лишенное почти полностью всякой самостоятельности в распоряжении средствами, бессильное и запутавшееся в долгах, местное самоуправление просто не могло заинтересовать собою того самого гражданина, которому предстояло якобы найти в муниципалитете арену для общественной самодеятельности", – пишет Л.В. Смирнягин, – "Равнодушие, с которым жители России встретили ‘новое’ самоуправление, было вполне рациональной реакцией на его бессилие и бесполезность"[4].

Отношение людей к самоорганизации и гражданской активности на низовом уровне зависит от того, считают ли они "окупаемыми" затраты своего времени на участие в местных делах. По данным исследования "Граждане оценивают местное самоуправление", в городах, активно проводящих реформы муниципального управления, степень реального участия граждан в коллективных мероприятиях выше, чем в городах контрольной группы. Показательно, что в Москве и Санкт-Петербурге, где ситуация с местным самоуправлением крайне сложная, отмечается "особенно низкий самоуправленческий потенциал"[5].

Вклад граждан в решение вопросов местного значения быстро и существенно возрастает, когда органы местного самоуправления и некоммерческие организации совместно начинают строить реальные механизмы взаимодействия. Примером является деятельность городского благотворительного фонда Тольятти, директор которого Б.А. Цирульников убежден, что фонды местных сообществ (а их сейчас в России уже 15) – "реальная технология самоуправления, технология современной благотворительности. В Тольятти сегодня финансируется более 170 проектов на общую сумму более 4 млн руб. На один рубль средств местного бюджета мы привлекаем 8 рублей средств бизнеса и общественных организаций. Это убедительный показатель активизации населения. Когда такие фонды, как наш, предлагают гражданам механизмы участия в процессах, которые идут на территории, люди принимают на себя ответственность".

Таким образом, пассивность населения в решении вопросов местного значения обусловлена отнюдь не органической неспособностью россиян к свободе и ответственности, а тем, что местное самоуправление не стало для них "органом народовластия, создаваемым населением для решения своих проблем"[6], а также тем, что у людей "нет знания о том, в каких формах и на каком уровне возможно участие" в управлении[7]. Думается, что этот вывод справедлив и для гражданского общества в целом.

Что мешает развитию гражданского общества в России

 

Индекс устойчивости неправительственных организаций – инструмент сравнительной оценки уровня развития гражданского общества,  включающий 7 групп показателей: правовая среда; организационная дееспособность; финансовая жизнеспособность; возможность продвижения общественных интересов (advocacy); роль в предоставлении услуг; инфраструктура; общественный имидж. Индекс измеряется по шкале от 1 до 7 (1 – лучшее, 7 – худшее значение) Динамика российского индекса в последние годы такова: 2003 г. – 4.4; 2002 г. – 4.0; 2001 г. – 4.3; 2000 г. – 4.3.

Хотя вклад некоммерческого сектора[8] в экономику страны сегодня составляет около 1% ВВП, а темпы роста выпуска продукции и услуг НКО превышают темпы роста ВВП в целом, ситуация с гражданским обществом в России характеризуется как "стагнация с тенденцией к ухудшению". По данным международного исследования "Индекс устойчивости неправительственных организаций"[9], в последние годы значение этого индекса ухудшается. По сравнению с 2002 г., в 2003 г. ухудшение  произошло по всем группам показателей, кроме финансовой жизнеспособности (последнее положительно характеризует отечественный бизнес, гораздо активнее, чем бизнес Восточной и Центральной Европы и СНГ,  финансирующего  некоммерческие организации). 

Российская Федерация демонстрирует негативную динамику и в межстрановом сопоставлении. В 1997 г. по уровню развития гражданского общества она опережала большинство стран постсоветского пространства, за исключением Венгрии, Польши и Словакии. Сегодня Россия находится среди таких государств, как Киргизия, Молдова, Армения.

Проблемы гражданского общества носят комплексный характер. Это и ограниченный характер поддержки со стороны населения, и трудности взаимодействия с властью, и финансовая неустойчивость, и отсутствие критической массы организаций с прозрачной системой управления, действительно подотчетных широкой общественности, и отсутствие инфраструктуры  в виде отечественных фондов и системы специализированного образования и повышения квалификации. Большинство из этих проблем в той или иной мере обусловлены "примитивным, архаичным, неясным законодательством", создающим "жестко ограничивающую деятельность, недоброжелательную среду" для развития инициатив снизу[10]. Особенно значимую лепту в проблемы вносит налоговое законодательство.

Проиллюстрируем это на примере деятельности Центра социальной помощи инвалидам, зарегистрированного в форме автономной некоммерческой организации. Он будет испытывать сложности  при получении буквально всех теоретически возможных видов финансирования:   

1) Государственная (муниципальная) поддержка. Центр выигрывает в конкурсе  муниципального заказа на услуги по социальному обслуживанию ветеранов и инвалидов на дому. Однако он должен будет заплатить НДС, значит, средства муниципального бюджета, выделяемые на эти цели, нужно увеличить на эту сумму. Поскольку государственные и муниципальные социальные учреждения не платят НДС, автономная некоммерческая организация окажется неконкурентоспособной. 

2) Пожертвования. В форме автономной некоммерческой организации социальный центр не сможет быть получателем пожертвований.

3) Платные услуги. Дети-инвалиды рождаются и в бедных, и в обеспеченных семьях. Оказывая одновременно платные и бесплатные услуги, Центр неизбежно будет иметь затраты, которые трудно отнести только к бесплатной или только к платной деятельности: аренда помещений, оплата коммунальных услуг, связи, зарплата персонала, транспортные расходы и т.д. При условии, что платная деятельность облагается налогом на прибыль на общих условиях, целесообразно при расчете налога уменьшить доход на часть этих неделимых расходов. Однако такой порядок учета расходов предусмотрен Налоговым кодексом Российской Федерации лишь для бюджетных учреждений.

Таким образом, некоммерческий Центр социальной помощи инвалидам, оказавшийся из-за налогового законодательства неконкурентоспособным в конкурсах муниципального заказа, не сможет добиться финансовой устойчивости. Он будет выживать благодаря периодической помощи бизнеса, редким грантам зарубежных благотворительных фондов, но главное –  благодаря энтузиазму своих сотрудников и усилиям добровольцев. Этот энтузиазм, безусловно, достоин уважения. Но было бы глубоко неправильным ожидать, что люди будут работать, не получая материального вознаграждения за свой труд, и строить систему социального обслуживания на эксплуатации таких прекрасных человеческих качеств, как милосердие и преданность делу.

Используя имеющиеся ресурсы, наш Центр сможет обслужить только небольшое число клиентов. При этом инвалид, получивший в нем бесплатное лечение и курс реабилитационных мероприятий, будет находиться под дамокловым мечом налоговой инспекции: ведь у нас до сих пор не решена очевидна для всего мира проблема налогообложения физических лиц, получающих так называемые безвозмездные доходы от НКО. А российский гражданин, решивший профинансировать лечение этого инвалида из собственного кармана, не  сможет претендовать на льготы по подоходному налогу – такая возможность предусмотрена только при пожертвованиях в адрес бюджетных учреждений и религиозных организаций.  Все это значит, что некоммерческому Центру, как бы хорошо он не работал с отдельными клиентами, сложно будет добиться массовой поддержки населения, широкого общественного признания.        

Что делать

Во-первых, нужно дать людям возможность работать, не страдая от неразумного, устаревшего законодательства, прежде всего налогового.  Нужно ликвидировать несправедливость и обеспечить равные условия доступа негосударственных и государственных некоммерческих организаций на рынок социальных услуг, в том числе за счет государственного и муниципального заказа.

Опираясь на лучшие международные образцы, России следует разработать специальный  налоговый режим для НКО и благотворительности, внести соответствующие изменения в Налоговый кодекс. Принципиально важно создать прозрачные институты финансирования некоммерческих организаций, включая принятие специального федерального закона о фондах, обеспечить прозрачность и подотчетность деятельности НКО населению, благотворителям и спонсорам,  органам государственной власти  и местного самоуправления. Полезные меры по повышению прозрачности не имеют ничего общего с составлением списков "правильных" и "неправильных" общественных организаций. Должен быть принят закон о порядке использования имущества некоммерческими организациями; разработаны нормативные акты, регулирующие формы и процедуры отчетности, позволяющей точно определять на какие цели и каким образом НКО получают и расходуют средства.

Во-вторых, нужно выстроить механизмы привлечения граждан к выработке социально-экономической политики на всех уровнях, к принятию решений и контролю за их исполнением. Нам нужен цивилизованный закон  о лоббировании и продвижении общественных интересов, соответствующие модельные региональные и муниципальные нормативно-правовые акты. Нужно развитие специализированного законодательства в области ювенальной юстиции и других сферах взаимодействия правоохранительных органов и общественности.

Должна быть создана система государственно-общественных консультаций по вопросам выработки социально-экономической политики, в том числе обеспечено широкое включение представителей профессиональных и деловых ассоциаций в межведомственные советы по конкретным проблемам. Аналогично закону о техническом регулировании, должны быть созданы  механизмы государственно-общественных консультаций и общественной экспертизы на ранних стадиях подготовки и принятия решений. Публичные слушания по бюджетным, градостроительным и другим общественно значимым вопросам на региональном и местном уровне должны стать обязательными. 

Нужны механизмы, способствующих созданию системы общественного контроля за деятельностью бизнеса,  в том числе за счет усиления защиты прав потребителей. Всемерной поддержки заслуживают недавние инициативы российских компаний по внедрению добровольной социальной отчетности на основе международных стандартов. Государству имело бы смысл подать пример в этой области, сделав такую отчетность обязательной для предприятий с высокой долей своего участия и естественных монополий.

Организациям гражданского общества предстоит выработать собственные предложения по саморегулированию, по формированию общей инфраструктуры, привлечению добровольцев, развитию обучающих и просветительских программ и т.п.

Данный список, конечно, далеко не полон. В нем перечислены в основном меры, требующие нового законодательного регулирования. Но их реализация предложений позволит сформировать благоприятную правовую и институциональную среду для их развития. Невозможно построить гражданское общество "сверху", президентским или губернаторским указом. Однако можно и должно создать благоприятную среду для развития инициатив "снизу", будь то инициативы местных сообществ, профессиональных и деловых ассоциаций, независимых аналитических центров, правозащитных организаций или других институтов гражданского общества.

Ведь причина трудностей в развитии гражданского общества, причина его незрелости не в том, что не "созрели" сами россияне, не в том, что они не готовы стать "ответственными за то, как нами управляют". Причина –  в порочных управленческих механизмах, в недоверии власти к народу, к его способности по собственной воле и собственному разуму обустроить жизнь в карельском или дальневосточном поселке, в излишних, сковывающих общественную инициативу административных препонах.

 Стоит – как ни больно это для бюрократии – изменить эту систему в принципе, поставить ее на испытанные во множестве стран рельсы, и развитие гражданского общества быстро пойдет на лад. Ведь тогда люди будут на каждом шагу убеждаться, что гражданское общество полезно для их повседневной жизни, а государственная власть  и местное самоуправление доступны для их личного влияния. Сама власть сможет при этом избежать радикализации общественного протеста в ходе социальной и военной реформы,  быстро и эффективно  привлечь дополнительные ресурсы к программам по борьбе с бедностью,  снизить уровень коррупции, обеспечить более действенную защиту прав потребителей и наемных работников и сделать еще много полезных дел.