Cокращение бедности, государственное управление и система оказания государственных услуг. Обследование получателей государственных услуг

Одним из общественно значимых и ожидаемых результатов проводимых в России реформ государственного управления является повышение качества и эффективности  услуг, предоставляемых государственными органами населению и бизнесу.

Исследование, проведенное Фондом "Институт экономики города" и Институтом сравнительных исследований трудовых отношений, было направлено на выявление ключевых проблем системы оказания государственных услуг, особенно проблем их качества, прозрачности и подотчетности поставщиков услуг, коррупционного потенциала, социальных издержек для клиентов. Кроме этого, перед исследователями стояла задача предложить возможные механизмы для улучшения системы предоставления услуг и управления ими, а также инструменты, позволяющие осуществлять мониторинг и регулярную оценку состояния дел и результатов реформирования системы.

Актуальность исследования связана с целым рядом проводимых и планируемых преобразований, включая разработку проекта федерального закона "О стандартах общественных услуг и их предоставления". В 2006 году ожидается принятие 39 ключевых стандартов оказания государственных услуг федеральными министерствами и ведомствами. С целью апробации и внедрения стандартов по результатам конкурса, проведенного Минэкономразвития России (МЭРТ), в 2006 году были выделены средства на пилотные проекты в рамках административной реформы 19 федеральным органам исполнительной власти и 29 субъектам федерации.

Для того чтобы эффективно внедрить ряд принципов названного законопроекта, необходимо получить полное представление о том, в какой степени существующая практика отклоняется от этих принципов, какого рода факторы определяют отклонения и какие институциональные механизмы (в первую очередь, экономические стимулы) могут быть внедрены, чтобы приблизить практику предоставления услуг на местах к требованиям законопроекта. Речь идет, например, о таких принципах, как минимизация личного взаимодействия между получателем услуги и органом, ее предоставляющим, учет общественного мнения при определении стандартов услуг, унифицированные условия для всех граждан вне зависимости от места, где предоставляется услуга, и др.

Исследование было нацелено на изучение существующей практики организации процесса предоставления государственных услуг, которыми пользуются широкие слои населения, на его ключевых этапах и в различных измерениях (условия предоставления, информационное сопровождение,  временные и денежные затраты потребителей услуг и пр.), с выявлением проблем, ведущих к снижению качества услуг, и потенциальных областей повышения их эффективности с учетом реальных потребностей и трудностей в доступе для целевых групп населения.

Таким образом, предмет исследования был сфокусирован на потребности подготовки стандартов.

С этим же обстоятельством – подготовкой стандартов и их апробацией в ходе пилотных проектов - связан выбор услуг для изучения и территориальных площадок для проведения исследования. Во-первых, анализом были охвачены услуги, деятельность по предоставлению которых регламентирована федеральным законодательством; во-вторых,  в перечень услуг и регионов обследования попали те из них, которые участвуют в пилотных проектах МЭРТ по внедрению стандартов.

Объектом исследования стал процесс предоставления следующих услуг: 

1)       содействие гражданам в поиске подходящей работы;

2)       осуществление социальных выплат гражданам, признанным безработными;

3)       выдача разрешений на привлечение работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использование их труда;

4)       выдача и замена паспорта гражданина Российской Федерации (массовая услуга общего характера на основании Федерального закона № 127-ФЗ).

Вкратце охарактеризуем оказание этих услуг.

Услуга "содействие в поиске подходящей работы" предоставляется безработным, т.е. обратившимся в территориальный орган государственной службы занятости и зарегистрированным гражданам трудоспособного возраста. Услуга предоставляется территориальным органом государственной службы занятости и для безработных ее получение бесплатно. Подходящей может быть как постоянная, так и временная оплачиваемая работа, соответствующая профессиональному опыту и профессиональным умениям гражданина и удовлетворяющая другим условиям. Сроки предоставления услуги определяются достижением результата (трудоустройством) или прекращением действия статуса безработного по иным основаниям .

Услуга "выплата пособия по безработице" предоставляется территориальным органом государственной службы занятости гражданам, которые признаны ею безработными. В зависимости от продолжительности предыдущей работы, профессионального опыта или трудового поведения продолжительность выплаты пособия составляет от 6 до 24 месяцев в суммарном исчислении. Условием предоставления услуги является обязательная перерегистрация безработного в установленные сроки не реже двух раз в месяц, а к нарушителям обязанностей применяются дисциплинарные меры.

Услуга "получение разрешения на привлечение иностранной рабочей силы" оказывается Федеральной миграционной службой (ФМС) России или ее территориальными органами. Разрешения выдаются российским юридическим лицам, предприятиям с иностранными инвестициями, действующим на территории Российской Федерации, а также отдельным российским и иностранным физическим лицам. За выдачу разрешения на привлечение и использование иностранных работников взимается государственная пошлина – 3 000 руб. за каждого привлекаемого работника (для иностранцев или лиц без гражданства – 1 000 руб.). Решение принимается Федеральной миграционной службой России в течение 30 дней, в отдельных случаях – в течение 45 дней со дня подачи документов. Срок действия разрешения до 1 года, по просьбе работодателя может быть продлено еще на 1 год.

Услуга "выдача и замена паспорта гражданам Российской Федерации" предоставляется по месту жительства граждан паспортно-визовыми службами ФМС, расположенными в отделениях органов внутренних дел. Получателями услуги " выдача паспорта" являются граждане Российской Федерации, достигшие 14-летнего возраста или граждане, чей паспорт утрачен (похищен); " замена паспорта" – граждане РФ, достигшие 20-летнего и 45-летнего возраста; изменившие фамилию, имя, отчество, сведения о своем рождении, внешность или пол; чей паспорт стал непригоден к использованию; в чьем паспорте есть неточности или ошибки. Паспорт выдается в 10-дневный срок только лично гражданину в присутствии должностного лица паспортно-визовой службы.

 

Исследование проводилось с конца марта по конец июня 2006 г. в четырех городах: г. Санкт-Петербург, г. Тейково Ивановской области, г. Благодарный и г. Будённовск Ставропольского края. Выбор мест проведения исследования определен совместно Минэкономразвития РФ и Международным Банком Реконструкции и Развития (МБРР), который является одним из заказчиков исследования.

Организационное содействие ответственных сотрудников ведомств, услуги которых были выбраны в качестве объектов исследования, стало важным фактором его успешного проведения.  В то же время отказ ряда ключевых ведомств от сотрудничества и предоставления доступа к данным, которые должны были стать основой для выборки респондентов, явились причиной сужения рамок исследования.

Сбор необходимой информации осуществлялся с применением комплекса методов:

·               формализованного интервью (анкетирования) получателей услуг;

·               блиц-опроса "на выходе" получателей услуг;

·               глубинного полуформализованного интервью с одним из руководителей ведомства, предоставляющего услуги;

·               включенного наблюдения за организацией процесса на месте получения услуги.

В совокупности по четырем услугам было получено 700 анкет и 154 карточки блиц-опроса получателей услуг, проведено 6 интервью с представителями руководства ведомств, подготовлено 4 отчета с фотографиями по результатам включенного наблюдения, проведенного на месте оказания услуги. Сводная характеристика организации исследования на местах приведена в таблице В.1.

 

Таблица В.1

Сводная характеристика организации опросов

 

Точка опроса	Название услуги	Название органа, оказывающего данную услугу	Метод опроса	Количество опрошенных
г. Тейково Ивановской области	Содействие гражданам в поиске подходящей работы	Центр занятости населения городского округа Тейково	Формализованное интервью	200
г. Тейково Ивановской области	Осуществление выплаты пособия по безработице гражданам, признанным безработными	Центр занятости населения городского округа Тейково	Формализованное интервью	200
г. Благодарный Ставропольского края	Содействие гражданам в поиске подходящей работы	Государственное учреждение ЦЗН                                                                      Благодарненского района	Блиц-опрос	52
г. Буденновск Ставропольского края	Осуществление выплаты пособия по безработице гражданам, признанным безработными	Государственное учреждение ЦЗН                                                                      Буденновского района	Блиц-опрос	52
г. Санкт-Петербург	Выдача разрешений на привлечение работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использование их труда	Управление федеральной миграционной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области	Формализованное интервью	100
г. Санкт-Петербург	Выдача и замена паспорта гражданам  Российской Федерации	Управление федеральной миграционной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, территориальные отделы	Формализованное интервью	200
г. Санкт-Петербург	Выдача и замена паспорта гражданам  Российской Федерации		Блиц-опрос	50

 

Для каждой услуги был разработан отдельный опросный лист, а для услуг в области занятости и получения паспорта еще и карточка блиц-опроса. Использование двух методов опроса получателей – заполнение интервьюером путем личного интервью респондента в одном случае подробной формализованной анкеты, а в другом - краткой формализованной карточки – преследовало цель апробировать разные инструменты  и провести сравнение их относительных преимуществ и недостатков для целей мониторинга качества государственных услуг в дальнейшем. Возможность сравнения обеспечивалась включением одинаковых вопросов в анкету опроса и в карточку блиц-опроса. Наиболее благоприятные условия для сравнения были созданы в случае использования разных инструментов при изучении одной услуги в одной и той же точке опроса. В соответствующих разделах отчета эти два инструмента опроса получателей государственных услуг будут сравниваться по параметрам затратности, результативности, пригодности для различных категорий услуг и различных групп получателей.

При разработке инструментов опроса получателей разных услуг была также предусмотрена возможность сравнения некоторых параметров разных услуг между собой. В каждом инструменте, помимо вопросов, отражающих специфику процедуры оказания той или иной услуги, содержались общие для всех инструментов вопросы, которые характеризовали ключевые параметры результативности.

Следует сказать несколько слов об особенностях отбора респондентов для формализованного анкетного опроса. Поскольку в исследовании была поставлена задача получить от пользователей сведения о качестве оказанной услуги с учетом всех ее этапов, основным требованием  к отбору  респондентов для опроса было наличие реального опыта получения конечной услуги. Таким образом, изначально выборка, во-первых, исключала тех, кто по тем или иным причинам услугу не получил. Это обстоятельство следует принимать во внимание при интерпретации результатов исследования. Во-вторых, фокус исследования предопределил характер выборочной совокупности. Было принято решение реализовать случайную выборку по  спискам граждан (юридических лиц), получивших услугу за определенный период времени, предшествующий опросу [1]. Эти списки  составлялись по данным регистрационного учета в территориальном органе, оказывающем данную услугу. Однако по ряду причин не во всех случаях удалось провести формализованный опрос на основе случайной выборки по спискам клиентов служб. [2]

Блиц-опрос по карточкам проводился непосредственно "на выходе" респондента из учреждения  среди граждан, для которых процесс получения услуги либо завершился непосредственно в день опроса (это выразилось в получении искомого документа – паспорта),  либо посетивших службу для прохождения регулярной процедуры (в частности, перерегистрации безработных).

В ходе глубинных полуформализованных интервью с руководителями (заместителями руководителей) органов, как наиболее компетентными ответственными лицами, были освещены основные проблемы, с которыми они сталкиваются  при организации процесса  предоставления услуг и работы с населением, а также при взаимодействии с другими ведомствами.

В свою очередь, включенное наблюдение, которое провели исследователи в местах оказания услуг, позволило охарактеризовать такой важный параметр разрабатываемых стандартов, как комфортность предоставления услуги (местоположение соответствующей службы, транспортная доступность, организация пространства), а также  найти наглядные подтверждения тех "узких мест", о которых могли говорить клиенты или руководители служб. 

Важные наблюдения, касающиеся действенности использованных методов и их возможного влияния на  результаты, представлены в Приложении 1, где детально описан процесс организации опросов, особенности процедур формирования выборки, отношение к опросу респондентов и другие параметры. Выводы отчета также содержат раздел, посвященный применимости разработанного инструментария в дальнейших исследованиях качества государственных услуг.

При анализе и изложении результатов исследования были реализованы все преимущества использования в комплексе нескольких методов сбора информации (и это стало  отличительной особенностью данного исследования), что позволило воссоздать объемную и реалистичную картину процесса предоставления услуги.

Был получен большой массив информации, при обработке которой использовались такие методы анализа, как:

• Анализ распределений ответов опрошенных (таблиц сопряженности)
• Сравнение средних по подгруппам (в т.ч. по регионам, видам услуг и подвыборкам опрошенных)

Триангуляция, т.е. сопоставление информации, полученной из разных источников и разными методами (получатели / провайдеры услуг;  опрос / интервью /  наблюдение).

Далее в отчете изложены  результаты исследования по основным направлениям анализа.

Вначале дается характеристика процесса предоставления услуг по его ключевым параметрам: организация процесса информирования, прием населения, работа с клиентами и отношение к ним персонала, прозрачность процедур, сроки предоставления услуги и отдельных ее частей, расположение органов и организаций, предоставляющих услугу, их физическая и временная доступность и др.

Затем через оценки получателей государственных услуг (граждан и юридических лиц) рассматриваются вопросы качества получаемых ими услуг  и выявляется степень удовлетворенности получателей услугой в целом и отдельными компонентами, а также причины неполной удовлетворенности или низкой удовлетворенности, как в целом, так и по отдельным стадиям процесса получения услуги. Оценка степени удовлетворенности получателей оказываемыми услугами является важным показателем социальной эффективности их предоставления, что обуславливает необходимость получения такой оценки, которая учитывала бы разные аспекты многогранного понятия "удовлетворенность". Решением в данной ситуации является построение сводных индексов, суммирующих в себе информацию сразу нескольких показателей. Методология построения предложенного индекса удовлетворенности приводится в Приложении 3.

Особое внимание в отчете уделено анализу издержек получателей услуг, что  соответствует духу  законопроектов, отдающих приоритет правам граждан на получение качественных услуг. Наряду с временными и прямыми денежными затратами, рассматриваются факты и оцениваются  размеры вынужденных неформальных платежей со стороны получателей услуг.

В заключительной части отчета излагаются рекомендации по стандартизации изученных услуг или изменению параметров их предоставления, а также по практическому использованию инструментов мониторинга качества государственных услуг, которые в дальнейшем могут быть применены как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях. В частности, собранные в ходе исследования данные могут послужить базовой информацией для мониторинга и оценки результативности внедрения стандартов оказания услуг на пилотных площадках.

Таким образом, полученные результаты существенно дополняют информационную основу в разработке стандартов и возможных механизмов улучшения системы предоставления государственных услуг и государственного управления, а также  для анализа изменений в качестве услуг и удовлетворенности получателей, которые ожидаются с введением в действие государственных стандартов.

Кроме того, мы рассчитываем, что исследование будет полезным и для других разрабатываемых или реализуемых в настоящее время реформ, включая реструктуризацию бюджетной сферы, внедрение государственного заказа и бюджетирования, ориентированного на результат (в т.ч. результат оказания общественных услуг).

Cокращение бедности, государственное управление и система оказания государственных услуг. Обследование получателей государственных услуг (Архив в формате ZIP, 2509 Кб)