Под новейшим градостроительным законодательством Москвы для целей настоящей статьи понимаются Градостроительный кодекс города Москвы от 25.06.08 (далее – ГрК Москвы), постановление Правительства Москвы от 19.08.08 № 739-ПП «О подготовке проекта правил землепользования и застройки в городе Москве», иные правовые акты, принимаемые в развитие ГрК Москвы.
Региональный законодатель свободен в своём нормотворчестве до тех пор, пока он не выходит за достаточно широкие рамки, определённые федеральным законодательством. Региональное нормотворчество за этими рамками – это неизбежное порождение правовых коллизий и конфликтов. Региональные законодатели, не соблюдающие логику федерального законодательства, сами загоняют себя в ловушку через искусственное порождение будущих конфликтов.
Логика закона никому не принадлежит персонально, она доступна всем, это то, что доказывается, поэтому «логику не спрячешь», а нелогичное неизбежно вернётся, но уже в виде конфликтов, которые придётся разрешать.
Порождённые московскими законодателями правовые коллизии – это противоречия законодательству федеральному. Причина возникновения таких коллизий – это желание делать иначе, чем предписано федеральным законодательством. Поскольку осуществить такое желание открыто невозможно, то возникает необходимость сделать правовые коллизии «незаметными». После этого начинается правоприменительная практика, это появление следствий того, что написано в региональном законе.
Каковы основные правовые коллизии новейшего московского градостроительного законодательства, неизбежно порождающие будущие конфликты?
Правовая коллизия № 1: вопреки федеральным законам устанавливается всеобъемлющий перечень «объектов капитального строительства регионального значения»
Источник коллизии – это статья 13 ГрК Москвы, формулировки которой позволяют считать, что «объектами капитального строительства регионального значения» являются практически все без исключения виды объектов, в том числе: любые жилые дома - все объекты потребительского рынка, в том числе розничной торговли, общественного питания, бытового обслуживания; все объекты социальной инфраструктуры; все объекты культуры, досуга, физической культуры и спорта; все объекты общественного, делового, производственного назначения (пункты 1, 2, 6 части 2 статьи 13 ГрК Москвы).
Содержание коллизии. С одной стороны, федеральное законодательство в отношении объектов капитального строительства определяет наличие двух видов объектов – объектов с приписанным «значением» и объектов без приписанного «значения»;
1) объекты с приписанным «значением», определяются понятием «объекты капитального строительства регионального (равно как и федерального или местного) значения», которое введено ГрК РФ в контексте решения задач планирования размещения таких объектов посредством подготовки документов территориального планирования. «Объекты капитального строительства регионального значения» (равно как и иного значения) – это две группы объектов, в отношении которых федеральными законами определены полномочия по строительству за бюджетные средства:
а) объекты, исчерпывающим образом поименованные ЗК РФ, для размещения которых допускается принудительное изъятие земельных участков и иной недвижимости;
б) объекты, для размещения которых не допускается принудительное изъятие земельных участков и иной недвижимости.
2) объекты без приписанного «значения» - это объекты, которые не являются и не могут быть «объектами капитального строительства регионального (федерального, местного) значения», это объекты, строительство которых за бюджетные средства не является полномочием органов власти, но может быть полномочием по обеспечению условий для строительства таких объектов, осуществляемого частными лицами.
С другой стороны, новейшее московское законодательство вопреки нормам и логике федерального законодательства включает в перечень объектов капитального строительства регионального значения объекты, таковыми не являющиеся (см. выше позицию 2) и не делает различения между объектами капитального строительства регионального значения – между объектами 1а и 1б.
Логика законодательного завершения искусственно созданной коллизии. Коллизии бывают «случайными» и «неслучайными». Есть основания считать, что рассматриваемая коллизия является «неслучайной». Факт наличия этой коллизии «требует» логического завершения посредством выполнения следующей последовательности действий.
Первый шаг: противоречащее федеральному законодательству закрепление в ГрК Москвы расширительного толкования понятия «объекты капитального строительства регионального значения», которое охватывает практически все виды объектов.
Второй шаг: принятие закона субъекта Российской Федерации города Москвы, определяющего иные случаи изъятия, помимо исчерпывающего и ограниченного перечня случаев, определённого Земельным кодексом Российской Федерации (далее – ЗК РФ). В силу продолжения логики первого шага «иными случаями» должны стать случаи изъятия земельных участков для размещения «объектов капитального строительства регионального значения», то есть, для размещения практически любого объекта в любом месте, «приглянувшемся» администрации[1].
Последствия - ожидающие впереди конфликты как неизбежные последствия искусственно созданной коллизии. Реализация рассматриваемых норм в отношении размещения «объектов капитального строительства регионального значения» потребует предъявления правообладателям недвижимости оснований для её изъятия. Например, в случае планируемого масштабного сноса жилых домов, где проживают собственники квартир, и строительства на месте снесённых жилых домов новых жилых домов. Более чем велика вероятность того, что не все собственники удовлетворятся предъявленными основаниями для сноса – «для государственных нужд – для строительства объектов капитального строительства регионального значения». Неизбежно последующие разбирательства натолкнутся на необходимость оценки судом того, что понимается в московском законодательстве под «объектами капитального строительства регионального значения». Неизбежно вскроется анти-логика московского законодательства в части его противоречия федеральному законодательству.
Ясно, что признание такого противоречия неизбежно и является только вопросом времени.
Правовая коллизия № 2: неправомерное введение института административного установления «временных регламентов», действующего вопреки институту градостроительных регламентов в составе правил землепользования и застройки, предусмотренному ЗК РФ и Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее – ГрК РФ)
Источники коллизии: 1) часть 3 статьи 35 ГрК Москвы, где определено «на карте градостроительного зонирования <…> отображаются <…>: <…> установленные Генеральным планом города Москвы или в соответствии с Генеральным планом города Москвы территории реорганизации, зоны развития, для которых <…> устанавливаются временные регламенты»; 2) части 2 и 6 статьи 37 ГрК Москвы, где определено «временные регламенты устанавливаются Правительством Москвы на срок до трех лет»; «содержание, состав и порядок разработки временных регламентов устанавливаются Правительством Москвы».
Содержание коллизии. С одной стороны есть нормы федеральных законов – ЗК РФ и ГрК РФ, согласно которым институт «временных регламентов» не предусмотрен, а предусмотрено следующее: 1) «градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений» (пункт 2 статьи 85 ЗК РФ); 2) градостроительные регламенты содержатся в правилах землепользования и застройки, нормативных правовых актах, действие которых распространяется на неограниченный круг лиц и которые утверждаются представительным органом власти; 3) на период до введения в действие правил землепользования и застройки, но не позднее 01.01.2010 года вводится порядок изменения видов разрешённого использования недвижимости с использованием публичных слушаний; 4) использование института развития застроенных территорий, введённого статьями 461 – 463 ГрК РФ, возможно только при наличии градостроительных регламентов, содержащихся в правилах землепользования и застройки.
С другой стороны, появились нормы ГрК Москвы, которые противоречат нормам федеральных законов и вопреки им утверждают противоположное, а именно: чтобы преобразовывать застроенные территории не нужны градостроительные регламенты, определённые правилами землепользования и застройки, которые утверждены органом представительной власти, достаточно иметь другое - «временные регламенты», которые утверждены исполнительным органом власти применительно к различным территориям на срок, выходящий за пределы, определённые федеральными законами, те «временные регламенты», которые не могут устанавливать основу правового режима земельных участков и, соответственно, не могут предоставлять гарантии инвесторам.
Содержание того факта, что «временные регламенты» устанавливаются по усмотрению администрации, усиливается нормой 5.2.3 «Концепции проекта правил землепользования и застройки в городе Москве» (утверждённой в качестве приложения 5 к постановлению Правительства Москвы от 19.08.08 № 739-ПП «О подготовке проекта правил землепользования и застройки в городе Москве»), из которой следует, что предельное количество этажей зданий правилами землепользования и застройки устанавливаться не будет (за исключением зон охраны объектов культурного наследия). «Административное усмотрение» получает нормативное подкрепление, несмотря на наличие «зональной» терминологии в новейших московских правовых актах.
Последствия. Очевидно, что решения о развитии застроенных территорий, о реорганизации территорий, принятые на основе указанных норм новейшего московского законодательства подвержены риску признания их не подлежащими применению по причине несоответствия федеральному законодательству, в том числе в судебном порядке по искам правообладателей недвижимости, чьи интересы могут быть ущемлены указанными решениями.
Правовая коллизия № 3: неправомерное утверждение возможности подготовки в виде отдельных документов (вне состава документации по планировке территории) градостроительных планов земельных участков, когда такие участки впервые образуются, с введением не предусмотренного ГрК РФ документа – «градостроительного обоснования»
Источники коллизии: часть 3 статьи 43 ГрК Москвы, согласно которой «в случае разработки в виде отдельного документа градостроительного плана земельного участка, для которого территориальной или отраслевой схемой, проектом планировки территории, проектом межевания территории не определены границы, не установлены параметры и ограничения возможного на этом земельном участке строительства, реконструкции объекта капитального строительства, осуществляется разработка материалов по обоснованию градостроительного плана этого земельного участка (далее - градостроительное обоснование)».
Содержание коллизии. С одной стороны, ГрК РФ определил очевидное: в случаях, когда уже есть земельный участок, то есть когда установлены его границы, планировать территорию для выделения уже существующего земельного участка не нужно, в этом случае возможно подготавливать градостроительный план земельного участка в виде отдельного документа, то есть вне состава документации по планировки территории, определяя всё необходимое, кроме границ земельного участка, которые уже существуют. Если же границ земельного участка нет, и надлежит эти границы определить, то есть один универсальный способ – подготовка проекта межевания, неотъемлемым компонентом которого является градостроительный план земельного участка.
С другой стороны, вопреки ГрК РФ говорится нечто противоположное: если нет земельного участка, то подготовка документации по планировке территории не нужна, не нужно проводить обязательные публичные слушания по поводу отсутствующей документации, взамен публичного предъявления результатов планировки предлагается использовать не предусмотренный ГрК РФ административный документ «градостроительное обоснование». Это очевидное противоречие, которое обеспечивает опору идеологии точечной внесистемной застройки, неподконтрольной общественности.
Последствия. Конфликтная практика внесистемной точечной застройки, получив «законодательное оправдание» будет продолжаться. Однако, первый же судебный прецедент, связанный с адекватным рассмотрением существа вопроса, выявит неправомерность этой практики и несостоятельность рассмотренной выше нормы ГрК Москвы.
Правовая коллизия № 4: незаконное вмешательство в компетенцию органа представительной власти, часть полномочий которого «неявным образом» передаются органу исполнительной власти, когда последний фактически может вносить изменения в генеральный план (используя другие документы), утверждённый органом представительной власти
Источник коллизии. Помимо предусмотренного ГрК РФ плана реализации генерального плана ГрК города Москвы ввёл не предусмотренные ГрК РФ дополнительные «реализационные» документы – «территориальные схемы» и «отраслевые схемы» (статьи 31-33).
Содержание коллизии. Две главные особенности отличают эти дополнительные «реализационные» документы: 1) наличие положений дублирующих, развивающих, детализирующих положения утверждённого генерального плана, то есть, имеются вторжения (без указания «границ допустимого вторжения») в документ, утверждённый органом представительной власти – Московской городской Думой; 2) дополнительные «реализационные» документы утверждаются Правительством Москвы. Таким образом, ГрК Москвы создаёт противоправную ситуацию: Правительство Москвы фактически будет превышать свои полномочия, внося изменения (посредством других документов) в документ, который оно не утверждало – в генеральный план, полномочие по утверждению которого принадлежит Московской городской Думе.
Дополнительные «реализационные» документы могут быть технологически полезными, но в правовом отношении они избыточны и не должны утверждаться как самостоятельные документы. Во-первых, они фактически дублируют и генеральный план, и план реализации генерального плана города Москвы по ряду позиций. Во-вторых, это не самостоятельные имеющие юридическую силу и назначение документы, а промежуточные материалы технологического характера. Такие материалы на основании одних официально утверждённых документов (генерального плана и плана его реализации) могут подготавливаться без утверждения как обоснования и предложения по изменению утверждённых документов, а также документов, подготавливаемых на следующей стадии и подлежащих утверждению, – правил землепользования и застройки, документации по планировке территории.
Последствия. Генеральный план выводится из-под контроля Московской городской Думы и общественности через промежуточные «реализационные» документы, поскольку эти промежуточные документы априори внедряются в содержательную область генерального плана (на то указывает содержание территориальных схем в статье 31 ГрК Москвы и отраслевых схем в статье 32 ГрК Москвы). Кроме того, создаётся конфликт документов, которые содержательно налагаются один на другой без определения границ действия одного документа по отношению к другому, что создаёт неопределённость (относительно «правовой силы разных документов об одном и том же») и неизбежно будет порождать конфликты интересов различных субъектов градостроительной деятельности.
Правовая коллизия № 5: вопреки ГрК РФ неправомерно введено дополнительное основание для отказа в принятии проектной документации на государственную экспертизу
Источники коллизии: часть 6 статьи 70 ГрК Москвы, согласно которой «Результатом рассмотрения Архитектурным советом города Москвы архитектурно-градостроительного решения объекта капитального строительства является выдача или отказ в выдаче свидетельства об утверждении архитектурно-градостроительного решения объекта, в котором указываются параметры и характеристики утвержденного архитектурно-градостроительного решения и его автор (авторы). Свидетельство об утверждении архитектурно-градостроительного решения объекта утверждает главный архитектор города Москвы. Свидетельство об утверждении архитектурно-градостроительного решения объекта представляется в орган, уполномоченный на проведение государственной экспертизы. Несоответствие проектной документации свидетельству об утверждении архитектурно-градостроительного решения объекта может служить основанием для отказа в принятии проектной документации, представленной на государственную экспертизу».
Содержание коллизии. С одной стороны, частью 8 статьи 49 ГрК РФ определён исчерпывающий перечень оснований для отказа в принятии проектной документации для проведения государственной экспертизы, и в этом перечне нет документа под названием «свидетельство об утверждении архитектурно-градостроительного решения». Нет упоминания о таком документе и в постановлении Правительства РФ от 5 марта 2007 г. № 145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий». Кроме этого, полномочие по проведению государственной экспертизы проектной документации является федеральным полномочием, делегированным в силу закона Российской Федерацией субъекту Российской Федерации – городу Москве.
С другой стороны, ГрК Москвы вопреки тому, что прямо установлено федеральным законодательством, неправомерно ввёл дополнительные основания для отказа в принятии проектной документации для проведения государственной экспертизы.
Последствия. Неоправданные дополнительные административные барьеры, провоцирование потока исков в суд со стороны застройщиков, дискредитация норм регионального законодательства.
Таким образом, анализ норм и логики новейшего градостроительного законодательства Москвы показал, что по ключевым позициям оно создаёт не правовую систему, а административную систему, основанную на принятии решений «по усмотрению ответственных лиц». Анализ также показал, что административная система неизбежно входит в прямое противоречие с нормами федерального законодательства.
ГрК Москвы в силу содержащихся в нём базовых противоречий федеральному законодательству создаёт ряд правовых коллизий, которые неизбежно породят конфликты в правоприменительной практике, а именно конфликты, возникающие в связи с созданием псевдо-возможностей: неограниченного изъятия любой недвижимости для ничем не ограничиваемых государственных нужд в любом месте города и по любому административному поводу (см. коллизия № 1); неправового установления посредством административных действия (без участия органа представительной власти) «временных регламентов», которые не могут определять основу правового режима использования земельных участков в составе территорий развития (см. коллизия № 2); закрепления практики внесистемной точечной застройки (см. коллизия № 3); неправомерного изъятия части полномочий органа представительной власти и переадресования их органу исполнительной власти применительно к территориальному планированию (см. коллизия № 4); вмешательства в полномочия федеральных органов власти в части проведения государственной экспертизы проектной документации (см. коллизия № 5).
То, что противоречит логике градорегулирования и логике федерального законодательства, порождает конфликты, а спровоцированные региональным законодательством конфликты неизбежно ставят вопрос о пределах применения такого регионального законодательства.
[1] Статьей 49 ЗК РФ определено, во-первых, что применительно к субъектам Российской Федерации (включая Москву) государственные нужды связываются практически только с размещением (в исключительных случаях и при отсутствии других вариантов) линейных объектов транспортной и инженерно-технической инфраструктуры регионального значения. Во-вторых, определено, что иные случаи изъятия могут определяться законами субъектов Российской Федерации (включая Москву), но только в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации. Поскольку в Москве подавляющее большинство земельных участков находится в государственной собственности этого субъекта Российской Федерации (за исключением земельных участков, находящихся в федеральной и частной собственности), Москва после состоявшегося вступления в силу Градостроительного кодекса Москвы и в случае принятия указанного закона может реализовать возможность неограниченного изъятия любой недвижимости для ничем не ограничиваемых государственных нужд практически в любом месте города.
