Заброшенные в городах: как будут развивать неосвоенные зоны Казани
1 января вступили в силу поправки в Градостроительный кодекс РФ, дающие право муниципалитетам на принудительный выкуп заброшенных или используемых не по назначению земельных участков. Новшество призвано, в частности, дать стимул развитию «омертвевших» зон в городах. «Реальное время» попыталось разобраться, станут ли новые законодательные нормы инструментом в развитии территорий или послужат чьим-то конкретным интересам.
Даешь новые стандарты
Как это часто бывает, вопрос комплексного развития территорий и стандартов благоустройства приобрел особую актуальность после того, как заинтересованность в этом проявил глава государства — в мае прошлого года на Госсовете по градостроительству Владимир Путин заявил буквально следующее: «Градостроительство — это создание благоприятных, комфортных условий для жизни и работы людей. Мы должны <…> сделать все необходимое, чтобы уровень благоустройства <…> соответствовал ожиданиям наших граждан». Примечательно, что вопросов благоустройства на заседании не коснулся более ни один из выступающих — а их было 11 человек, среди которых министр строительства и архитектуры РФ Михаил Мень. И это, пожалуй, очень хорошо иллюстрирует и осведомленность, и заинтересованность представителей власти в решении проблемы.
Тем не менее, по итогам заседания правительству РФ президентом было дано поручение разработать к 2018 году «Стандарт комплексного развития территорий», который — на то он и стандарт, будет актуальным для всех 1 111 больших и малых городов, не считая столицы.
Само понятие «комплексного устойчивого развития территорий» (КУРТ) зафиксировано в федеральном законе № 373-ФЗ, вносящем поправки в Градостроительный кодекс. Обобщенное мнение экспертов о документе можно выразить цитатой научного руководителя направления «Рынок недвижимости» Института экономики города, профессора Высшей школы урбанистики НИУ ВШЭ Эдуарда Трутнева: «То, что непрочно в исходных основаниях, обречено либо развалиться уже в начале пути, либо будет стремиться к поддержанию своего заведомо неустойчивого положения искусственно созданными подпорками».
В разговоре с корреспондентом «Реального времени» Трутнев вообще попросил не употреблять аббревиатуру КУРТ. «Практически нет ни одного вида градостроительной деятельности <…>, который не подпадал бы под определение «деятельность КУРТ», — пишет профессор в своем заключении к документу «Вопросы о содержании №373-ФЗ — закона о комплексном развитии территорий».
— …Все то, что формально, согласно определению, является видом деятельности КУРТ (то есть, практически «все»), должно подпадать под соответствующие процедуры регулирования, в том числе, в отношении установления «для всего» территориальных границ осуществления такой деятельности».
Счет на сотни
По замыслу разработчиков документа, развиваться город должен, преимущественно, в собственных границах за счет территорий, которые сегодня не осваиваются. И для начала неплохо было бы понять, сколько в российских городах таких территорий.
Завкафедрой Института архитектуры и дизайна КГАСУ Александр Дембич говорит, что участков, у которых есть собственники, но которые стоят пустырями, в городе, особенно в его центральной и срединной частях — «великое множество».
— Но, во-первых, у нас нет методологии, позволяющей классифицировать, какой участок может считаться заброшенным, а какой — нет. Во-вторых, учитывая, что свободных земель в городе не осталось, можно сделать вывод, что когда-то кем-то купленных и не осваиваемых участков в Казани сотни и даже тысячи. Полагаю, что мониторинг таких участков до сих пор никто не проводил.
Дембич, похоже, прав — все, что автору материала удалось получить от исполкома Казани — это ссылку на статистику 2014 года, когда столичным комитетом земельных и имущественных отношений была проведена акция «Народная инвентаризация», по результатам которой было выявлено 78 бесхозных земельных участков. Об их площади в ответе мэрии не сообщается.
Чуть более конкретен в оценках еще один представитель Высшей школы урбанистики, замдекана по научной работе и бывший главный архитектор Самары Виталий Стадников. По его мнению, в городах, сопоставимых с Самарой по размеру и численности населения, общая площадь неиспользуемых участков только в центральной части может составлять до 150 га.
— И это только по конверсируемым территориям, которые уже переведены в категорию земель жилой застройки, — уточняет Стадников. — По Казани, думаю, статистика сопоставима.
За годы, а то и за десятки лет, прошедших с момента перевода земель из одной категории в другую, эти территории так и не получили развития: владелец земли не видит в этом либо смысла ввиду нестабильности и непредсказуемости спроса на жилье (а отправной точкой комплексного развития территории в большинстве случаев является именно жилищное строительство), либо необходимости — ему достаточно того, что он сделал, поскольку прохождение каждого разрешительного этапа капитализирует участок на десятки процентов, а то и в разы.
Бесспорно, неработающая земля — это плохо: неиспользуемые участки мешают развитию города в собственных границах, вынуждая его постоянно «расползаться». Казани пока удается избежать присоединения новых территорий, хотя разговоры о том, чтобы расширить город за счет Высокогорского, Зеленодольского, Лаишевского или Верхнеуслонского районов ведутся регулярно.
Некоторым другим миллионникам повезло меньше. Так, в 2011 году в 2,5 раза расширилась территория Москвы. В 2015 году по инициативе губернатора Свердловской области Евгения Куйвашева был реанимирован проект «Большой Екатеринбург», предполагающий присоединение к столице Урала нескольких городов-спутников. В 2008 году более тысячи га были присоединены к южной части Самары. Но любому ясно — чем территория города обширнее, тем сложнее ее содержать: это удлиняет улично-дорожную сеть, инженерную инфраструктуру, диктует необходимость создания общественных пространств, а не только микрорайонов-«гетто».
— Проблема не только в том, что жители города с присоединением новых территорий получают «шикарную» среду обитания, в которой нет ни школ, ни детских садов, ни прочей инфраструктуры для жизнедеятельности, — поясняет Стадников. — Это чревато деградацией исторических центров городов. Уличный сервис, а вместе с ним, и активность горожан, уходит на периферию.
Дембич из КГАСУ указывает еще на одну проблему — нежелание собственников продавать участки по адекватной цене. Из-за этого, в частности, тормозится проект создания музея Адмиралтейской верфи на территории, где эта верфь работала в XVIII веке — собственник участка просит за него неподъемную для муниципалитета цену.
Покушение на святое
Если проблему заброшенных участков удастся решить, это будет способствовать эффективному использованию территорий, а значит, в лучшую сторону будет меняться и качество жизни. Однако механизм, который закреплен в законе №373-ФЗ, эксперты считают прямым покушением на саму основу рыночной экономики — частную собственность.
Номинально новый закон вводит два новых института — развитие территории по инициативе правообладателей и развитие территорий по инициативе органов власти. По твердому убеждению Трутнева из Института экономики города, первый работать точно не будет — процедуры устроены так, что инициаторы преобразований в ряду с иными проектами документов должны предъявить на утверждение проект планировки территории (ППТ).
Такой проект имеет смысл, если он перекрывает всю территорию, а раз так, инициаторами преобразований должны выступить все правообладатели. Понятно, что это почти невозможно, следовательно, из территории ППТ должны быть изъяты земельные участки правообладателей, отказавшихся быть участниками инициативы. Иными словами, проект планировки территории формально должен иметь «дырки».
— А это нонсенс. Нечто недостойное не только утверждения, но и рассмотрения, — констатирует профессор.
Второй вариант может оказаться жизнеспособным. Главное, на чем он основан, — это новелла федерального закона, согласно которой на основании ППТ может приниматься решение об изъятии всей недвижимости в пределах проекта в пользу победителя аукциона.
— Относительно определения стоимости выкупа эксперты видят два варианта — оценивать землю и все, что на ней стоит, либо по амортизационной стоимости, то есть задешево, либо с учетом будущих возможностей для капитализации, то есть задорого. Второй вариант связан с моделированием проекта преобразований, а это не есть функция публичной власти. Остается одно — оценивать землю за копейки. Таким образом, пришлые инвесторы, «варяги» с большими деньгами, получают в руки тот самый лом, против которого, как известно, нет приема, — заключает урбанист.
Универсальным и легитимным инструментом в процессе развития неэффективно используемых производственных территорий, считает Трутнев, мог быть основанный на правовом зонировании институт «несоответствующего использования», активно применяемый и в США, и в странах Западной Европы. Владельцу земли держать свой участок в запустении экономически невыгодно — работает дифференцированная налоговая шкала, поэтому земли активно переводятся в те виды разрешенного использования, что не просто приносят владельцам выгоду, но и, что гораздо важнее, влекут за собой реальные преобразования. Кстати, номинально этот институт представлен в Земельном и Градостроительном кодексах РФ, однако в реальности он не применяется и в ближайшее время применяться вряд ли будет.
— Так что в России в ближайшем будущем реально действовать будет, увы, только описанный выше силовой механизм. Но средств «варягов» хватит максимум на 20—30% запущенных производственных территорий. Остальное в отсутствии интереса со стороны инвестора так и останется в запустении, — заключает Трутнев.
Общественность за бортом
Ок. Предположим, что развитие территорий путем фактического их отъема у действующих владельцев не есть благо с точки зрения частной собственности. Но, может быть, это благо с точки зрения простых горожан, которым хочется селиться не просто в качественных домах, а в домах, рядом с которыми есть школы, больницы, магазины, парковки, пути и остановки общественного транспорта и прочие прелести соцкультбыта? Увы — похоже, что нет.
Дело в том, что № 373-ФЗ фактически исключает из процесса качественного преобразования неиспользуемых ныне территорий третью сторону — общественность (о двух других мы уже сказали — это власть и бизнес). В обычной ситуации Градостроительный кодекс РФ предполагает, что любой проект планировки территории проходит этап общественных слушаний, а проект планировки, в свою очередь, должен соответствовать правилам землепользования и застройки (ПЗЗ). Федеральный же закон № 373 же гласит — общественные слушания проходит только этап ПЗЗ, где фиксируются границы преобразуемой территории, а разработка проекта планировки территории проводится уже без них. А что такое проект планировки? Это градостроительные нормативы, плюс красные линии, общий объем застройки, этажность, наличие озелененных территорий общего пользования и т. д. То есть все, что напрямую влияет на качество жизни людей.
Таким образом, № 373-ФЗ, по твердому убеждению Эдуарда Трутнева, законодательно закрепляет логический подлог:
– Подразумевается, что публичные слушания как бы уже были, но при этом умалчивается, что при обсуждении правил землепользования и застройки не рассматривались (да и не могли рассматриваться) предметы утверждения ППТ. И таким образом отстраняет население от процесса развития территорий.
Исключение населения из процесса может повлечь за собой разрыв логических связей в градостроительстве в целом. Генплан, определяющий баланс между объемами застройки и объемами инфраструктуры на отдаленную перспективу, при всей своей важности не имеет правовой силы для владельцев участков. А вот ПЗЗ и проект планировки — уже да. И разработка этих документов это разговор в области права не только с властью, но, что гораздо важнее, с населением.
«За количество отвечаю»
Перекосы в развитии городов объясняются, отчасти, прямой заинтересованностью местной власти в наращивании объемов жилищного строительства, поскольку этот показатель является одним из ключевых в оценке эффективности деятельности губернаторов. Такого параметра, как «качество среды обитания» методика оценки пока не содержит. Да, в Татарстане вместе с жильем строятся детские сады, школы и другие объекты инфраструктуры (впрочем, не всегда и не везде. Ставший уже классическим пример — жилой комплекс «Салават купере»). Но в Татарстане, по определению Стадникова, «живое» руководство. В общероссийском же масштабе это, скорее, исключение из правил, отлично проиллюстрировать которые может пример все той же Самары, где за 10 лет гонки в жилищном строительстве (с 2005 по 2015 год было введено порядка 10 млн кв. м) в городе-миллионнике не было построено ни одной (!) школы.
— Это только в Москве и Татарстане можно закрутить гайки и заставить что-нибудь соблюдать, — говорил замдекана Высшей школы урбанистики в октябре прошлого года на проходившем в Иннополисе масштабном урбанистическом форуме «Среда для жизни». — Нынешняя политика большинства руководителей регионов ориентирована на количественное развитие. Чтобы изменить ситуацию, для начала надо заинтересовать первые лица — ввести в целевые показатели отчетности субъектов сведения о качестве среды, сохранении культурного наследия, экологии и т. д.
Кстати, на это достаточно четко указывалось в «Стратегии-2020» — в документе говорилось и о необходимости соблюдения многофункциональности застройки, и об индексах транспортной доступности, и об обеспечении доступности труда, и о связности территорий, и о разнообразии типов жилищ и много еще о чем, напрямую влияющем на качество жизни горожан. Скорее всего, это так и останется не более, чем декларацией — как известно, в качестве основополагающего в развитии страны документа «Стратегия-2020» правительством так и не была утверждена.
