Осьминожка
Риторика об агломерациях сместилась в сферу законодательного регулирования межмуниципального взаимодействия. Это позволит существенно ограничить политические спекуляции вокруг интеграции городов
В конце января стало известно, что в Заксобрание Свердловской области внесен законопроект, который позволит депутатам менять административно-территориальное устройство региона, учитывая только мнение представительных органов муниципалитетов (сейчас для этого также требуется опросить граждан). По словам одного из авторов документа Галины Артемьевой, изменения позволят, например, оперативно упразднить формально существующие административно-территориальные единицы (вроде сельсоветов). Между тем поправки могут стать первым шагом к созданию мегамуниципалитета за счет слияния Екатеринбурга с близлежащими городами (прежде всего Верхней Пышмой, Березовским, Арамилем и Среднеуральском), считает лидер "Партии пенсионеров" Евгений Артюх. А сателлиты выступают резко против подобной модели. В декабре прошлого года сразу две инициативные группы, в Березовском и Арамиле, подготовили документы для организации референдума по вопросу слияния с Екатеринбургом. Чуть ранее Институт политических исследований провел в Березовском опрос, согласно которому 71,7% жителей высказались против потери самостоятельности.
Однако эти опасения, кажется, утратили актуальность. Да, в 2010 году, когда экс-губернатор Свердловской области Александр Мишарин наказал проработать варианты формирования агломерации, екатеринбургские власти в качестве приоритетного сценария рассматривали сращение городов-спутников с ядром. Но в марте 2015-го глава регионаЕвгений Куйвашев заявил, что о слиянии муниципалитетов речи не идет (десять лет дискуссий все же дали результат). В ноябре на встрече с главами городских администраций он повторил: цель проекта — не присоединение сателлитов к Екатеринбургу и не изменение их названий, а "создание условий для большего притока инвестиций". Но его как будто не услышали.
Печально, что идея Большого Екатеринбурга с самого своего возникновения в начале 2000-х стала предметом политической игры, ее экономический смысл постоянно отодвигается на второй план. А он велик.
В теории агломерации — один из наиболее эффективных механизмов территориального развития (мы об этом писали много раз, см. "Метамуниципалитет", "Нам здесь жить", "8-4-1-4, или Новый пин-код Уфы"). Он позволяет нарастить качество и разнообразие услуг, расширить возможности сбыта и рынка труда. Агломерации способствуют концентрации человеческого и финансового капитала, накоплению богатства. Именно эти территориальные образования (а отнюдь не формальные штаты, земли или области) в ближайшем будущем станут залогом конкурентоспособности стран. Мы понимаем, что прогноз McKinsey для многих не новость, но вновь его повторим: к 2025 году в 600 крупнейших городах будет жить около 2 млрд человек (25% населения планеты), суммарный валовой внутренний продукт этих городов составит 64 трлн долларов (60% мирового ВВП). Завидная производительность труда, не так ли? Это означает, что агломерации обладают куда большим модернизационным потенциалом, чем небольшие города. Именно они могут вытянуть страну из стана дауншфитеров, ориентированных на нефть, эра которой кончилась (так охарактеризовал Россию на Гайдаровском форуме глава Сбербанка Герман Греф).
Бриллианты навсегда
Если руководствоваться мировыми понятиями агломерации, то на Урале сегодня существует, пожалуй, только четыре точки концентрации ресурсов: Челябинск, Уфа, Екатеринбург и Южно-Башкортостанский куст городов. Однако идей межмунципального взаимодействия масса. Примеры — Нижний Тагил, Невьянск, Горноуральский городской округ, Невьянск, Верхняя и Нижняя Салда (Горнозаводская агломерация, Свердловская область); Березники, Соликамск, Усолье (Пермский край); Курган и Павлодар (Зауральско-Североказахстанская конурбация); Златоуст, Саткинский район, Трехгорный, Куса, Миасс (Челябинская область); формирования вокруг Нефтекамска, Туймазов и Октябрьского (Башкирия). Есть и более экзотические предложения — создать мегаагломерации Екатеринбурга и Челябинска или Екатеринбурга, Челябинска и Перми.
Осенью 2013-го Минрегионразвития объявило конкурс на поддержку пилотных проектов по отработке межмуниципального сотрудничества и отобрало 16 территорий, в том числе четыре на Урале: Горнозаводская Челябинская агломерации, Южно-Башкортостанский куст, конгломерат Соликамска и Березников. Из них дальше остальных в развитии ушла Челябинская агломерация (помимо миллионника в нее входят Копейск, Еманжелинский, Еткульский, Коркинский, Красноармейский и Сосновский муниципальные районы, население — 1,57 млн человек). Соглашение о ее создании было подписано еще в апреле 2014-го,в сентябре 2015-го сформирован Координационный совет. На данный момент ведется разработка стратегии развития территории. А ключевые инвестпроекты уже определены: линия скоростного трамвая между Челябинском и Копейском длиной 28,5 км и стоимостью 2,8 млрд рублей; логистический центр переработки и хранения сельхозпродукции (900 млн рублей); центр международного сотрудничества "Атлас", который свяжет в единую систему Южноуральский ТЛК, аэропорт Баландино и грузопассажирские потоки Транссибирской магистрали; единый полигон переработки и захоронения ТБО.
— Развитию городских агломераций мешает отсутствие в законодательстве конкретных норм, позволяющих внятно оформить межмуниципальное сотрудничество, — сетует председатель Челябинской городской думы Станислав Мошаров. — Необходимо устранить необоснованные ограничения для органов публичной власти по формированию имущественных взносов в уставный капитал учреждаемых ими хозяйствующих субъектов, создать условия для реализации общих проектов и программ за счет их совместного финансирования из местных, региональных и федерального бюджетов. Также нужно законодательно закрепить возможность передачи части полномочий органов МСУ межмуниципальным структурам с формированием соответствующих бюджетов.
С парламентарием сложно не согласиться. О том, что агломерации в России не имеют правового статуса, градостроители и местные чиновники твердят уже лет семь. До последнего времени никаких инициатив в этом направлении не наблюдалось. Но осенью 2015-го произошло без преувеличения знаковое событие — эксперты Союза российских городов (СРГ) представили концепцию законопроекта, который призван внести поправки в отдельные акты и покончить с бесправным положением агломераций. Почему-то СМИ его почти не заметили. А зря.
И целого мира мало
— В мировой практике выработаны различные подходы к регулированию механизмов управления и реализации инфраструктурных проектов в рамках территорий городских агломераций, — указано в преамбуле документа. — Одним из возможных вариантов является слияние муниципальных образований, входящих в агломерацию. Однако такое объединение зачастую приводит к усилению бюрократизации управления, лишению граждан возможности опираться на свои выборные органы в рамках локальной территории, снижению гибкости в оказании муниципальных услуг жителям, а кроме того, требует значительных усилий по организации объединения муниципалитетов. Прямое управление городской агломерацией органами госвласти региона может быть эффективным, если территория или население субъекта РФ ненамного превышает параметры агломерации. Но в России преобладают территориально крупные регионы, в рамках которых агломерации составляют незначительную часть. Значит, налицо риск серьезной конфликтности по линии "центр — периферия", поскольку приоритеты агломерации по сосредоточению в ней основных трудовых, финансовых и административных ресурсов входят в противоречие с потребностями отдаленных территорий в более равномерном развитии. С учетом этих ограничений в РФ более перспективным представляется управление развитием городских агломераций на основе межмуниципального сотрудничества.
Разработчики поправок отчетливо понимают: формирование агломерации — процесс чрезвычайно сложный, потому они предложили менять законодательство в два этапа. Программа-минимум нацелена на внедрение договорной модели управления агломерациями и предполагает четыре существенных нововведения. Первое и, пожалуй, главное — появление в 131-ФЗ понятия "городская агломерации" (это позволит вести статистический учет происходящих в ней процессов и вырабатывать меры стимулирования ее развития). Под ней авторы поправок понимают совокупность муниципальных образований, в пределах которых компактно расположены населенные пункты, в том числе городские, объединенные интенсивными производственными, инфраструктурными, социальными и экономическими связями. Критерии, по которым будет определяться территория агломерации, предлагается устанавливать правительству РФ. Исходить федеральные чиновники должны из численности жителей города-ядра, расстояния между ним и сателлитами, а также интенсивности ежедневных коммуникаций между населенными пунктами.
Второе нововведение — определение понятий "межмуниципальная некоммерческая организация" и "межмуниципальное хозяйственное общество" (иначе ни о каких совместных проектах речи быть не может). В первом случае — это структура, учредителями (членами, участниками) которой являются не менее двух муниципальных образований. Во втором два участника должны еще и иметь долю в уставном капитале более 50% (остальное — у региона, федерации или частных лиц).
Третья новелла — формирование механизма отчуждения имущества населенных пунктов в пользу межмуниципальных организаций. Пока подобные учредительные взносы невозможны: собственность города может перейти новому владельцу только в рамках закона о приватизации (значит, для ее продажи необходимо устраивать открытый аукцион). Исправить ситуацию довольно просто: внести данный случай в перечень исключений (как уже давно сделано, к примеру, для природных ресурсов, жилищного фонда, госрезерва).
Четвертое нововведение — передача межмуниципальным структурам права аренды городского имущества и земельных участков без проведения аукционов. — Открытые торги всегда могут выиграть сторонние организации, — говорит председатель экспертного совета СРГ Андрей Максимов. — В результате все усилия по созданию межмуниципальной организации рискуют оказаться напрасными, а идея кооперации не будет реализована.
Теоретически этих изменений могло бы с лихвой хватить для плодотворного сотрудничества. Однако российская практика диктует свои условия, договорная ассоциация городов в нашей стране на длинном горизонте нежизнеспособна. И авторы поправок это четко осознают:
— В России существенными ограничениями для выработки и реализации совместных решений выступают недостаточная договороспособность городов, различия их интересов, а также действие принятых решений только в течение срока полномочий выборных органов. В результате привести муниципальные образования к компромиссу единовременно гораздо легче, чем обеспечить регулярное согласование интересов в течение длительного времени. В рамках договорной модели всегда существует серьезный риск того, что общее решение будет не утверждено органами местного самоуправления конкретного муниципалитета или не обеспечено бюджетными средствами на очередной год.
Преодолеть эти вызовы призвана программа-максимум (второй этап законодательных изменений). Ее суть — в формировании (при условии высокой связанности территорий и большого количества общих дел) межмуниципальных сообществ, которым участники агломерации передают часть своих полномочий. Авторы законопроекта полагают, что в рамках данного органа должен быть создан Совет, состоящий из местных глав и депутатов. Норма представительства определяется исходя из численности электората, но ни один муниципалитет не может занять больше половины мест.
Вместе с тем в СРГ рекомендуют рассмотреть еще три инструмента кооперации городов — межмуниципальные соглашения, связанные, например, с совместным управлением местными бюджетами; межмуниципальные синдикаты, создаваемые на срочной основе для решения только отдельного вопроса; совместные администрации муниципальных образований.
Из России с любовью
Подходы, изложенные в законопроекте, нам чрезвычайно близки. Мировой опыт показывает, что видимый агломерационный эффект достигается только при создании договорной ассоциации (Барселона, Мехико и Буэнос-Айрес, Гвадалахара) или формировании на паритетных началах надмуниципального органа управления с отдельным бюджетом (Париж, Монпелье, Каракас, Монреаль, Лондон, Стокгольм, подробнее см."Обретение смысла").
Тем не менее стоит отметить несколько существенных недостатков документа. Во-первых, из поля зрения выпали межсубъектные агломерации (на Урале таких нет, но в России имеются: Москва и Московская область, Санкт-Петербург и Ленинградская область, Краснодар и часть Адыгеи).
Во-вторых, достаточно странным выглядит предложение отдать на откуп федеральному правительству (читай — чиновнику из какого-нибудь отдела Минэкономразвития) определение территории агломерации. Может статься, что граница, нарисованная в Москве, отсечет от сотрудничества города, которые по некоторым вопросам было бы логично включить, например, в межмуниципальное сообщество. Кроме того, подобный механизм резко ограничивает потенциал расширения агломерации. "Я боюсь профанаций и того, что правительство не будет вести себя как добросовестный регулятор, — высказывает опасения директор фонда "Институт экономики города" Александр Пузанов. — Нечто подобное мы уже видели, когда формулировалось определение и составлялся перечень моногородов".
Профессор Международной академии архитектуры Антон Щукин добавляет: "Отсыл к федеральным органам — это покушение на конституционные права субъектов РФ. То, как устроено муниципальное управление, определяют все же регионы, значит, должен быть продуман механизм их включения в процесс".
В-третьих, в программе-максимум не прописано, каким образом должны измениться Бюджетный кодекс и бюджетный процесс, чтобы появилась возможность создавать и финансировать надмуниципальный орган управления.
В-четвертых, сомнения вызывает предложение формировать Совет межмуниципального сообщества пропорционально числу избирателей. На Урале практически все "живые" агломерации сформированы вокруг городов-миллионников, суммарно сателлиты в лучшем случае в три раза меньше ядра. В итоге доля последнего будет максимально возможной — 49%. Останется добавить одного партнера, и коалиция, решающая вопросы в свою пользу, готова. Есть и другая опасность: смещение на второй или третий планы региональных властей. С этим они вряд ли смирятся. "Глава субъекта сегодня имеет прекрасную возможность сформировать псевдоагломерацию, — уверен Антон Щукин. — Он может отнять у части муниципалитетов часть полномочий и передать их министерствам, замкнув на себя все агломерационные функции. Потому закон должен предложить компромиссное решение, которое устроит и губернаторов, и города". Описанная альтернатива, к слову, отнюдь не эфемерна, например, Свердловская область с 1 января отняла у Екатеринбурга практически все градостроительные полномочия.
В-пятых, замечает Антон Щукин, слишком прогрессивной выглядит идея формирования межмуниципальных хозяйственных обществ вместе с частными партнерами: "Как только мы применим механизм муниципально-частного партнерства, сразу возникнут конкурсы по отбору партнеров, и под эту сложную конструкцию придется писать отдельный закон".
В-шестых, законопроект не учитывает ряд новаций Гражданского кодекса. Например, договоры с опционами (когда участники общества могут выставлять друг другу условия) или акционерные соглашения.
И последнее — нам не до конца понятно разделение поправок на две части. В такой редакции выходит, что программу-минимум нужно реализовывать в самом скором времени, а программа-максимум — задел на далекую перспективу (и еще непонятно, будет ли она когда-то претворена в жизнь). Этот разрыв ни к чему (хотя понятно, почему он возник: договорную модель можно начать реализовывать уже сегодня, 131-ФЗ этому не препятствует). Но в мировой практике отработаны и мирно сосуществуют обе схемы кооперации муниципалитетов. И нам кажется странным оставлять отечественные города без выбора только из-за несовершенства законодательства. Тем более что жесткая формализация в России, как верно заметили авторы законопроекта, куда лучше постоянного поиска компромиссов.
