В основе нового подхода к тарифной политике может лежать оценка финансовой доступности коммунальных услуг для населения
В последние годы сектор ЖКХ страдает от недофинансирования, коммунальная инфраструктура изношена, с этим в том числе связаны аварии, пришли к выводу эксперты факультета городского и регионального развития НИУ ВШЭ и фонда "Институт экономики города". Одна из основных причин, считают эксперты: устанавливаемая властями индексация тарифов на коммунальные услуги для населения складывается ниже фактического уровня инфляции. Изменить ситуацию может новый подход к тарифной политике, в основе которого должна лежать оценка финансовой доступности коммунальных услуг для населения — альтернативную существующей схему установления тарифов эксперты описали в исследовании "Разработка методологических подходов к оценке способности домохозяйств оплачивать жилищно-коммунальные услуги".
Запись дискуссионного клуба доступна на YouTube канале ИЭГ
Оптимальный сценарий
Как отмечается в исследовании, в России сложилась "парадоксальная ситуация": адресная поддержка низкодоходных семей по оплате ЖКХ, по данным госстатистики, сокращается (в 2022 году только 4,4% семей получали такие субсидии), но увеличивается бюджетная поддержка на субсидирование разницы между экономически обоснованными тарифами и фактическими тарифами для населения. По существу, это повышает доступность жилищно-коммунальных услуг "для тех, кто больше потребляет, а это далеко не бедные слои населения".
Авторы предлагают единым критерием для повышения тарифов в регионе считать долю получателей жилищной субсидии, положенной семьям с низким доходом. Оптимальным порогом, по их оценке, будет доля в 15% от всех домохозяйств: если получателей субсидии в регионе больше этого уровня, то там нет возможности для роста тарифов. В тех регионах, где получателей такой субсидии меньше 15%, есть потенциал увеличения тарифов на коммунальные услуги до 30%, считают авторы исследования.
Но применение такой модели предполагает, что должен действовать единый федеральный стандарт назначения субсидий. Сейчас критерии нуждаемости различаются по регионам. Применяются два основных параметра: предельная доля расходов на оплату ЖКУ в совокупном доходе семьи (например, в Москве субсидия полагается, если более 10% дохода тратится на ЖКУ, а в Московской области это 22%) и норматив площади жилья (при расчете субсидии учитывают только стандартную часть жилплощади: например, на одиноко проживающего человека — 33 кв. м, в семье из двух человек — 23 кв. м на человека и т. д.).
Эксперты смоделировали несколько сценариев, для которых использовали три единых для всех регионов значения параметра предельной доли расходов на оплату ЖКУ в семейном бюджете (15, 18 или 22 %) и два значения стандарта субсидируемой нормы жилплощади — 18 или 23 кв. м на человека. Результаты сценарного моделирования показали, что оптимальными параметрами федеральной программы жилищных субсидий могут стать обеспечиваемая за счет такой помощи доля расходов на коммунальные платежи не более 18% семейных доходов и стандарт жилплощади, учитываемый при расчете субсидии, 23 кв. м на человека, указано в исследовании.
Такие параметры позволят увеличить число получателей жилищной субсидии, а доходы коммунальных предприятий за год вырастут на 670 млрд руб. в ценах 2023 года, оценил профессор факультета городского и регионального развития НИУ ВШЭ Сергей Сиваев, презентуя исследование. Результаты обсуждались в ходе дискуссионного клуба "Субсидии ЖКХ и тарифы", который прошел в Институте экономики города 9 февраля.
Предпосылки для нового подхода
Сейчас индексация тарифов ЖКХ в среднем по стране ежегодно устанавливается на федеральном уровне постановлением правительства. При этом для каждого региона фиксируются предельные индексы повышения. Повышение тарифов обычно происходит раз в год, в июле, в 2022 году индексация прошла дважды — в июле и декабре (второе повышение прошло "авансом" за 2023 год). Тогда тарифы были повышены в пределах 9%. Прогнозируемая Минэкономики инфляция на 2022 год ожидалась на уровне 12,4%, а фактическая инфляция составила 11,9%. Намеченное на середину 2024 года повышение тарифов в среднем по стране не превысит 9,8% (от 4% для Хакасии до 15% для Забайкальского края).
С 2015 года величина предельных индексов платы за коммунальные услуги была выше фактической инфляции лишь единожды — в 2017 году: 4,1 против 2,5%. "В экономическом смысле это означает, что реальные доходы коммунальных предприятий в эти годы сокращаются. Как следствие возникает высокий физический и моральный износ основных фондов в коммунальном секторе, убытки коммунальных предприятий, отсутствие инвестиционной привлекательности для частного бизнеса, ставка на ограниченные бюджетные и квазибюджетные механизмы федерального уровня для модернизации коммунальной инфраструктуры", — говорится в исследовании. Еще одна проблема коммунального сектора — низкая зарплата персонала и вымывание квалифицированных кадров. О том, что сфера ЖКХ лишается работников на фоне оттока мигрантов и роста платформенной занятости, писал РБК.
Износ основных фондов ЖКХ подтверждают участившиеся коммунальные аварии, обратил внимание Сиваев. По подсчетам исследователей, в 11 регионах страны от 45 до 60% тепловых и паровых сетей нуждаются в замене, а в одном (Севастополь) — более 60%. С водопроводными сооружениями ситуация хуже: в шести регионах более 60% таких сооружений нужно заменять, оценил он.
Как заметил Сиваев, основная причина проблем сферы ЖКХ — в действии правовой нормы о предельных индексах повышения тарифов, которая "непонятно, к чему привязана, носит политизированный характер и очень сильно просаживает экономику коммунального сектора".
Единый федеральный уровень регулирования
Оказание адресной поддержки домохозяйствам с низкими доходами должно осуществляться по единым правилам по всей территории страны, считают авторы исследования. Единые стандарты для субсидирования ЖКУ позволят обеспечить "однозначно сформулированные на федеральном уровне правила расчета стоимости ЖКУ", указывают они. При этом возможно предоставление трансфертов из федерального бюджета на финансирование программы региональных жилищных субсидий.
При применении оптимального сценария в 27 регионах была бы достигнута доля получателей субсидий на оплату ЖКУ в 15% и более. Соответственно, в этих регионах потенциально нет возможности роста коммунальных платежей. В 18 регионах тарифы могут быть повышены на 10–30%, а в 29 субъектах — более чем на 30%. Логика заключается в том, что в регионах с меньшей долей получателей субсидий тарифы могут быть увеличены больше — до тех пор, пока ожидаемая доля получателей не достигнет 15% (при росте стоимости ЖКУ и неизменных доходах домохозяйства направляют все больше средств на оплату коммунальных платежей, тем самым попадая в число имеющих право на получение субсидии).
Реализация предложенного подхода была бы сопряжена с принятием непростых решений, признают авторы: адресная помощь низкодоходным семьям расширится, но для более состоятельных домохозяйств бремя увеличится. "Сложность и политическая составляющая рассматриваемых вопросов делает их реализацию очень непростой", — резюмируют они.
Директор Института экономики и регулирования инфраструктурных отраслей НИУ ВШЭ Илья Долматов предостерег от использования этого механизма в качестве элемента тарифного регулирования, хотя предположил, что критерий финансовой доступности может учитываться Минэкономразвития при прогнозировании роста тарифов. "Кроме того, на тарифы много что влияет. Имеем разные процедуры, где-то межтарифные компенсации из бюджета, или территориальное перекрестное субсидирование например на Дальнем Востоке, или льготное налогообложение", — перечислил он.
В свою очередь, зампред комитета Госдумы по строительству и ЖКХ Светлана Разворотнева обратила внимание на то, что население чувствительно воспринимает тему повышения тарифов — особенно после серии коммунальных аварий. "В обращениях люди возмущаются, что деньги платили, а тепло не получали. И теперь им говорят, что [у теплосетей] такое ненормативное состояние, давайте еще добавим. Обсуждать эту тему без увязки к повышению прозрачности в отрасли и прозрачности в том числе в сфере образования тарифов — через публичный аудит, отчеты о достижении показателей, через увязку тарифов с результатами модернизации, невозможно", — сказала она.
