В российских регионах активно идет борьба с распространением коронавирусной инфекции и разворачиваются, готовятся меры по противодействию негативным влияниям противоэпидемических мер на экономику и социальную сферу.
Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. № 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" (далее – Указ № 239) органы государственной власти субъектов Российской Федерации получили полномочия самостоятельно определять комплекс мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия на территории соответствующих регионов. В обращении Президента Российской Федерации к гражданам от 2 апреля 2020 г. этот дифференцированный подход объяснялся объективно существующей неоднородностью регионов страны как по тяжести эпидемиологической обстановки, так и по плотности населения и иным параметрам.
В этой связи важно отметить, что и внутри регионов существуют большие различия: на территории многих из них расположены муниципальные образования с очень разным уровнем заражения населения[1] и неодинаковыми социально-экономическими условиями, что также необходимо учитывать при выработке региональных мер борьбы с распространением инфекции. И здесь важное значение приобретает формат взаимодействия региональных властей с органами местного самоуправления расположенных на данной территории муниципальных образований.
В рамках мониторинга принимаемых субъектами Российской Федерации мер по разработке и реализации комплекса ограничительных и иных мероприятий во исполнение Указа № 239 были проанализированы соответствующие решения (указы, постановления) глав 15 субъектов Российской Федерации (выборка из числа крупных и экономически активных регионов), а также муниципальных образований в их составе, а также сообщения СМИ на эту тему. В результате анализа было выделено, как минимум, три типа взаимодействия между региональными и местными властями в части дифференциации мер противоэпидемической и антикризисной политики.
Первый тип взаимодействия – наименее гибкий, не предполагающий никакой территориальной дифференциации принимаемых на региональном уровне мер.
В качестве примера можно привести Московскую область, где постановление Губернатора от 12 марта 2020 г. № 108-ПГ "О введении в Московской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и некоторых мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Московской области" содержит комплекс рекомендаций органам местного самоуправления по принятию определенных мер без оговаривания возможности дифференциации таких мер в зависимости от степени тяжести эпидемиологической обстановки[2]. Адресатом рекомендаций являются все муниципальные образования Московской области.
В аналогичном ключе выдержано и постановление Правительства Вологодской области от 16 марта 2020 г. № 229 "О мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (2019-NCOV) на территории Вологодской области". При этом обращает на себя внимание, что если в постановлении губернатора Московской области содержатся рекомендации органам местного самоуправления региона, то в постановлении Правительства Вологодской области органам местного самоуправления прямо предписана реализация определенных мероприятий (например, ограничить командировки муниципальных служащих за пределы соответствующего муниципального образования, Вологодской области, Российской Федерации), что сомнительно с правовой точки зрения.
Следует отметить, что указанные решения были приняты до Указа № 239, однако впоследствии никаких изменений в эти решения не вносилось.
Второй тип взаимодействия субъекта РФ и муниципалитетов также носит "вертикальный" характер, так как решение о мерах противодействия эпидемии, как и при первом типе, принимается главой субъекта РФ без учета позиции муниципалитетов. Но, в отличие от первого типа, сами меры (полностью или частично) дифференцированы по муниципальным образованиям. При этом основания для дифференциации муниципальных образований могут быть различными.
Логично, что наиболее характерен такой тип взаимодействия для регионов с большой площадью территории. Так, показательно уже само наименование Указа Губернатора Красноярского края от 10 апреля 2020 года № 86-уг "О введении ограничительных мероприятий на территории города Красноярска и отдельных муниципальных образований Красноярского края". Данным указом ограничительные мероприятия вводятся в ряде прямо поименованных территорий региона (за ними закреплено название "территорий с особым режимом"), причем состав этих территорий (среди них и городские округа, и поселения, и даже отдельные населенные пункты в составе поселений) заставляет предположить, что выделены они были не по формальным основаниям, а исходя из локальной эпидемиологической обстановки.
В некоторых регионах отдельные элементы второго подхода внедрялись по мере изменения эпидемиологической обстановки. Примером такого подхода является Новосибирская область, где отдельные меры были дифференцированы в зависимости от географического положения и численности населения городских округов и поселений. Так, в одной из прежних редакций постановления Губернатора Новосибирской области от 27 марта 2020 г. № 43 "О принятии дополнительных мер по защите населения и территории Новосибирской области от чрезвычайной ситуации" содержалась рекомендация органам местного самоуправления муниципальных образований Новосибирской области, осуществляющим функции и полномочия учредителей образовательных организаций, предоставляющих общее, дополнительное образование, осуществляющих спортивную подготовку, приостановить посещение обучающимися указанных организаций. Позднее в текст постановления было внесено изменение, согласно которому (одновременно с продлением срока приостановки) территории действия указанных мер ограничивались городскими округами, конкретно Новосибирским районом и поселениями с числом жителей более 23 тысяч человек.
Губернатор Тульской области, по сообщениям СМИ, поручил вице-губернаторам и заместителям главы регионального правительства представить предложения по карантинным мерам "в разрезе отраслевой и муниципальной специфики"[3]. Тем не менее, на данный момент в действующую редакцию Указа Губернатора Тульской области от 16 марта 2020 г. № 12 "О дополнительных мерах, принимаемых в связи с введением режима повышенной готовности на территории Тульской области" соответствующие меры не включены, если не считать включенный в приложение к Указу перечень конкретных территорий общественных пространств муниципальных образований Тульской области, посещение которых приостановлено.
Наконец, третий тип взаимодействия предполагает совместную работу региональной администрации и глав муниципалитетов по выработке мер противодействия распространению инфекции.
Наиболее распространен формат взаимодействия, когда регион дает возможность муниципалитетам высказать предложения по принятию карантинных мероприятий и мер поддержки экономики. Одним из первых регионов, принявших подобный формат, стала Волгоградская область[4]. При этом по ряду вопросов, например, при составлении перечня отраслей экономики, которые не будут приостановлены на период карантина, субъект РФ задает рамки, а конкретный список предприятий формируется муниципалитетами[5].
В соответствии с Указом Губернатора Свердловской области от 10.04.2020 № 175-УГ "О внесении изменений в Указ Губернатора Свердловской области от 18.03.2020 № 100-УГ "О введении на территории Свердловской области режима повышенной готовности и принятии дополнительных мер по защите населения от новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)" (далее – Указ № 175-УГ) торговля непродовольственными товарами (за исключением товаров первой необходимости и работы открытых рынков) ограничена в закрытом перечне муниципальных образований (Екатеринбурге, Нижнем Тагиле, городских округах Верхняя Пышма, Среднеуральск, Берёзовский, Красноуральск, Богданович, а также в Верхнесалдинском и Полевском городских округах).
Нижегородская область являет собой пример постепенного перехода от второго типа взаимодействия к третьему типу. Первоначальная редакция Указа Губернатора Нижегородской области от 7 апреля 2020 г. № 53 "О мерах поддержки организаций и лиц, пострадавших от распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" предусматривала реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий, направленных на санитарно-эпидемиологическое благополучие населения на т.н. "соответствующих территориях". В состав таких территорий были включены населенные пункты и/или муниципальные образования со случаями заражения, выявленными не ранее чем за 14 дней до принятия решения. Впоследствии в Указ были внесены изменения, позволяющие местным властям оперативно принимать решения об ужесточении или ослаблении контрольно-пропускного режима по предложению оперативного штаба соответствующего муниципального образования при согласовании с областью[6].
В ряде случаев сотрудничество региона и муниципалитетов подразумевает больше возможностей для проявления инициативы со стороны муниципалитетов. Так, в Свердловской области, в соответствии с п.18 Указа № 175-УГ, главы муниципалитетов могут обратиться к губернатору с ходатайством об изменении комплекса ограничительных мер и получать разрешение на их реализацию под "личную ответственность"[7].
Представляется, что внутрирегиональная дифференциация антикризисных мер является хорошей практикой. При этом полное делегирование ответственности органам местного самоуправления нецелесообразно (такая практика пока не зафиксирована). В сегодняшних условиях оптимальным представляется принятие решения о дифференциации на региональном уровне по итогам обсуждения и учета предложений муниципальных образований.
Фонд "Институт экономики города" от 16 апреля
[1] Например, в Московской области доля заболевшего коронавирусом населения на 15 апреля составляет от 1,05 промилле в Котельниках, 0,8 промилле в Лобне и Видном до менее 0,15 промилле в Балашихе, Жуковском, Раменском (рассчитано по данным Министерства здравоохранения Московской области).
[2] Здесь и далее: источником информации о содержании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации является база данных "Консультант Плюс".
