Фонд "Институт экономики города" проанализировал правовое регулирование развития городских агломераций в Российской Федерации. Вывод такой: ситуация остаётся противоречивой
Своё исследование по вопросу о составе крупных и крупнейших городских агломераций России Институт экономики города представил в аналитической записке. И поскольку в Кузбассе есть целых две агломерации, любопытно познакомиться с выводами экспертов.
"Понятие городской агломерации и критерии отнесения территорий к числу таковых до сих пор не закреплены федеральным законом, хотя присутствуют в Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года, — отмечают авторы. — Не утверждена и официальная методика делимитации (определения границ) городских агломераций. Утвержденные в 2022 году Правила согласования, утверждения и мониторинга реализации долгосрочных планов социально-экономического развития (ДПР) крупных и крупнейших городских агломераций регламентируют главным образом процедурные вопросы, не затрагивая вопросы статуса агломераций как объекта планирования. Поэтому утверждение в сентябре 2023 года Методических рекомендаций по разработке долгосрочных планов социально-экономического развития крупных и крупнейших агломераций следует расценить как потенциально важный шаг на пути институционализации управления развитием агломераций". К главным новшествам Методических рекомендаций эксперты относят закрепление на федеральном уровне (пусть и в "мягкой" рекомендательной форме) требований к определению состава крупных и крупнейших городских агломераций и фиксацию в приложении к документу перечня муниципальных образований, рекомендуемых к включению в состав агломерации: "Согласно приложению к Методическим рекомендациям, к числу крупных и крупнейших агломераций отнесены 42 агломерации. Это все агломерации, ядра которых в соответствии со Стратегией пространственного развития, отнесены к 1 и 2 категориям перспективных центров экономического роста".
Первая категория — "Перспективные крупные центры экономического роста Российской Федерации — города, образующие крупные городские агломерации и крупнейшие городские агломерации, которые обеспечат вклад в экономический рост Российской Федерации более 1 процента ежегодно", а вторая — "Перспективные центры экономического роста субъектов Российской Федерации — города, образующие городские агломерации с численностью населения более 500 тыс. человек". И Кемеровскую, и Новокузнецкую агломерации отнесли в крупнейшим. Но есть нюанс. По мнению авторов, точно определить число крупных и крупнейших городских агломераций невозможно в силу отсутствия единой общепринятой методики делимитации — определения их границ.
В Методических рекомендациях изложены лишь некоторые общие методические подходы к определению состава агломераций. Например, рекомендовано при определении и обосновании границ городской агломерации, в отношении которой разрабатывается Долгосрочный план, руководствоваться "Перечнем муниципальных образований, рекомендуемых к включению в границы крупных городских агломераций (с общей численностью населения 500 — 1000 тыс. человек) и крупнейших городских агломераций (с общей численностью населения более 1000 тыс. человек)". А также указано, что "если проектируемые (перспективные) границы городской агломерации отличаются от рекомендованных, то необходимо обосновать их выбор с использованием следующих дополнительных критериев".
Критерии же таковы. Транспортная доступность до ядра городской агломерации — не более полутора часов. Интенсивные транспортные связи территорий в составе городской агломерации. Высокая плотность населения в соответствующих муниципальных образованиях. Характер застройки — распространение ареалов сплошной застройки. Наличие устоявшихся экономических связей между предприятиями. "При этом, за исключением полуторачасового порога для критерия транспортной доступности (что соответствует международной и российской практике), для большинства критериев пороговые значения не установлены, как не установлены и конкретные методы оценки по этим критериям. Также не установлено, должны ли разработчики Долгосрочных планов использовать все указанные критерии или достаточно применения некоторых из них", — отмечают авторы.
Согласно приведенной в аналитической записке таблице с указанием всех агломераций в России (по региональным документам стратегического планирования", в составе агломераций есть муниципальные образования, которые включены в их границы региональными властями, но не вошли в число рекомендованных к включению в границы агломераций Методическими рекомендациями: "Поэтому представление о составе агломераций, существующее в субъектах Российской Федерации и отраженное в том числе в действующих документах планирования, в большинстве случаев расходится, и порой радикально, с рекомендованным Методическими рекомендациями составом".
Если взглянуть на состав Новокузнецкой агломерации, то с рекомендациями российского документа совпадают только Новокузнецкий и Осинниковский городские округа и Новокузнецкий муниципальный район. ГО Калтанский, Киселёвский, Междуреченский, Мысковский, Прокопьевский, а также Прокопьевский и Таштагольский муниципальные районы и Гурьевский муниципальный округ под рекомендации "сверху" не подходят. Чем не подошли? Плотностью населения или экономическими связями?
В Кемеровской же агломерации к рекомендованным отнесли только Кемеровский городской округ и Кемеровский муниципальный округ. Ни одна из двадцати территорий, которые власти области отнесли к Северо-Кузбасской агломерации — от Ленинска-Кузнецкого до Юрги, — по критериям не подходят. Так где же фактически должны быть границы двух агломераций — Северной и Южной? Или их определили "на глаз"?
"В целом тот факт, что Методические рекомендации исповедуют "мягкий" подход к делимитации агломераций, без навязывания субъектам Российской Федерации жестко установленных границ агломераций, можно расценить позитивно, — заключают авторы. — В то же время этот подход представляется недостаточно проработанным. Так, требование обоснования отклонений от рекомендуемых "минимальных" границ агломерации — потенциально действенный инструмент, который мог бы содействовать пересмотру границ, установленных в регионах без должной научной проработки, исходя из "политических" или иных субъективных соображений. Однако критерии обоснования сформулированы в Методических рекомендациях настолько расплывчато, что под них при желании можно подогнать почти любые границы. С другой же стороны, сами по себе рекомендованные перечни никак не обоснованы и вызывают вопросы с точки зрения оправданности включения (невключения) в них тех или иных муниципальных образований. Поэтому приходится констатировать, что давно назревшую проблему упорядочения делимитации городских агломераций (хотя бы в части 7 крупнейших из них) Методические рекомендации в полной мере не решают. На наш взгляд, данный документ следовало бы дополнить полноценной методикой делимитации городских агломераций с количественными критериями, а рекомендованные к включению в границы агломераций перечни муниципальных образований — снабдить обоснованием их выбора".
