Города строятся для того, чтобы в них могли жить люди. Вот только далеко не всегда им в них удобно и комфортно.
Зачастую верх берут застройщики, которые делают так, как выгодно им. Это вызывает массовое недовольство жителей, отъезд их в другие районы и даже регионы. О том, как решить эту проблему, задумываются повсеместно. В России тоже существуют соответствующие механизмы, но, как показывает практика, пока они действуют не так эффективно, как это замышлялось. Между тем, ситуацию надо выправлять, и чем быстрее это случится, тем будет лучше для всех.
Глас народа, глас божий – об этом говорили еще в Древнем Риме. Не знаю, насколько тогда принималось во внимание мнения людей при строительстве, но огромных успехов достигла Римская империя в градостроительстве, возможно, в том числе и потому, что учитывалось мнение людей.
Конфликты нарастают
В России в течение 10 лет существенно возрос уровень градостроительной конфликтности. Так считает Татьяна Полиди, исполнительный директор Фонда "Институт экономики города". Актуальность этой темы только возрастает в связи со значительным увеличением судебных споров по градостроительным вопросам за последние три года практически во всех крупнейших агломерациях России. Так, в Москве индекс конфликтности, то есть количество градостроительных споров, к численности населения вырос в три раза, а в целом ежегодно их число увеличивается более чем в два раза. И есть все основания считать, что подобных конфликтов будет еще больше. Это связано с принятием закона "О комплексном развитии территорий", когда начнут активней застраивать уже освоенные площадки. Без механизма снижения накала противостояния и поиска консенсуса между девелоперами и жителями обойтись будет трудно.
Подход разный, результат один
Институт публичных слушаний на сегодняшний день единственный официальный инструмент снижения конфликтности и вовлечения граждан в принятие важнейших градостроительных решений. Вопрос в том, как он работает, какова его эффективность?
Фонд "Институт экономики города" провел исследование о состоянии этого института в крупнейших мегаполисах страны. Как говорит один из авторов этой работы Евгений Игуменов, в разных городах существует разный подход к функционированию этого института, но есть и общие черты. Так, публичные слушания чаще всего происходят в отношении проектов землепользовании и застройки. Другие темы рассматриваются редко.
Лидером по количеству подобных процедур является Казань, отмечает еще один автор исследования Ксения Боброва. Меньше всего их проводится в Ростове-на Дону, а вот в Самаре не обнаружено ни одного документа о проведении публичных слушаний.
В целом в 2020 году их число сократилось; градостроительная активность застройщиков не соответствует уровню развития этого механизма. Хотя и тут тенденции разные. Так, в Краснодаре объемы строительства растут, а число публичных обсуждений сокращается, а в Новосибирске наоборот, строят меньше, а обсуждают что и как строить больше.
Авторы исследования пришли к выводам, что способы оповещения о проведении публичных слушаний недостаточно разнообразны. Чаще всего публикуются объявления на соответствующих сайтах, а вот адресные методы информирования – смс, отправления на почту – применяются редко.
Анализ судебной практики по результатам общественных слушаний свидетельствует, что решения судов носят преимущественно рекомендательный характер, то есть необязательный для исполнения. При этом свыше 90% исков имитируются жителями против органов муниципального самоуправления. В 88% случаях суды отказывают подателям в удовлетворении их требований.
Можно сделать вывод: сегодня механизм публичных слушаний является неэффективным. Это закономерно, так как в законе хотя и сказано, что результаты таких обсуждений должны учитываться при принятии решений, но не прописан сам механизм такого учета.
Авторы исследования предлагают целый набор мер для улучшения ситуации. Необходимо расширить круг оповещаемых участников и способы оповещения о проведении публичных слушаний, общественных обсуждений с использованием новых технологий.
В оповещениях о публичных слушаниях нужно размещать пояснения о том, какие вопросы предлагаются к обсуждению, какие могут быть положительные или отрицательные последствия реализации проекта для правообладателей недвижимости и жителей, чтобы решения проекта были четко и ясно изложены в них для непрофессиональных участников.
Проводить такие экспозиции и организацию очных и онлайн встреч для обсуждений требуется в доступное для работающих граждан время.
Необходимо организовать сопровождение экспозиции специалистами, которые могли бы дать разъяснения-консультации, как это организовано в Перми и Нижнем Новгороде.
Выносить на обсуждения стоит только документы, которые прошли проверку на предмет соответствия актуальному законодательству, в частности нормативам технического регулирования и местным или региональным нормативам градостроительного проектирования.
Зерна на вырост
Хотя институт публичных обсуждений прописан в законодательстве, де-факто он во многом остается весьма неясным механизмом с неопределенным статусом. Как считает Татьяна Гудзь, доцент Высшей школы экономики, когда участники публичных обсуждений апеллируют к властям, чаще всего они реагируют на эти обращения формально. Между тем последние тренды градостроительной практики, связанные с увеличением количества изменений в генпланах, способны еще больше дискредитировать этот механизм.
Публичные слушания – это не механизм для голосования, не способ принятия решений демократическим путем, а выявление мнений граждан для принятия окончательного решения, считает главный архитектор Новосибирска Александр Ложкин. Мнение граждан можно учитывать, а можно и не учитывать. Здесь мы сталкиваемся с определенным противоречием. С одной стороны, нет лучшего эксперта в застройке территории, чем человек, который живет на ней. С другой, он не является в этой области профессионалом, а потому его суждения нельзя признавать в качестве непреклонных истин. Отсюда вытекает цель публичных обсуждений – сформировать синтез представлений жителей и знаний урбанистов. Когда возникает такое объединение, то и выносятся жизнеспособные решения. Отсюда важное замечание: само по себе публичное обсуждение – это не способ поиска профессиональных решений. Важно не то, сколько людей приняли участие в таких обсуждениях, а сами высказанные ими мнения, чтобы найти в них рациональные зерна, а затем вырастить из них то, что понравится людям.
Выпуск пара
Надо иметь в виду, что сегодня помимо публичных слушаний есть механизм общественный обсуждений, законодательно он прописан с 2017 года. Его отличие в том, что он не предусматривает собрание жителей в одном месте, а допускает опрос людей по телефону или через интернет. Как замечает в этой связи Яков Якубович, глава муниципального округа Тверской, для чиновников это способ выпуска пара у населения. Очень удобно выводить эмоции людей в онлайн. Сейчас подобные мероприятия сталкиваются с массой сложностей, люди плохо понимают градостроительную документацию. Нужно организовать для них онлайн-консультации.
Чтобы публичные обсуждения и общественные слушания не превращались в способы выпуска пара, нужно менять само отношение к ним. Актуальность подобных мероприятий повысится, когда их участники будут видеть, что высказанные ими мнения действительно учитываются. Люди поймут значение этих механизмов, когда смогут проследить их влияние на свои имущественные права.
У нас происходит спонтанное развитие городов, считает Яков Якубович. При этом огромные ресурсы расходуются на документы, которые не реализуются. Так будет происходить до тех пор, пока чиновники будут работать на себя без влияния общественного контроля, без острой необходимости учитывать мнение населения.
Сегодня, полагает Татьяна Полиди, институт публичных слушаний переживает деградацию. Но очень скоро он может быть очень востребован в связи с реализацией закона "О комплексном развитии территорий". Сложно представить, как такой механизм будет действовать без учета мнения граждан. Поэтому через 3-5 лет эта тема будет крайне актуальна, предсказывает аналитик.
