Смягчение ограничительных мер в отношении экономической деятельности в условиях пандемии (в период с 31 апреля по 31 мая 2020 года)

Фонд "Институт экономики города" продолжает проводить оперативный мониторинг принимаемых субъектами Российской Федерации мер по разработке и реализации комплекса ограничительных и иных мероприятий во исполнение Указов Президента Российской Федерации, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)"[1]

За период со 2 апреля по 30 мая 2020 г. Президентом РФ было издано три указа, предоставляющие расширенные полномочия высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ по принятию мер, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории соответствующего субъекта РФ в связи с распространением новой коронавирусной инфекции:

- от 2 апреля 2020 г. № 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" (далее – Указ Президента РФ № 239);

- от 28 апреля 2020 г. № 294 "О продлении действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" (далее – Указ Президента РФ № 294);

- от 11 мая 2020 г. № 316 "Об определении порядка продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" (далее – Указ Президента РФ № 316).

Ранее ИЭГ были опубликованы результаты анализа мер, принимаемых субъектами Российской Федерации во исполнение Указа Президента РФ № 239 (см. "Дифференциация регионов по жесткости ограничительных мер в условиях пандемии" (анализ по состоянию на14 апреля 2020 г.)[2], "Изменения в дифференциации регионов по жесткости ограничительных мер экономической деятельности в условиях пандемии" (анализ по состоянию на 30 апреля 2020 г.[3]). Данный анализ показал существенную дифференциацию регионов по принятию решений, направленных на установление ограничительных мер в отношении экономической деятельности в условиях пандемии, а также изменение уровня жесткости ограничительный мер по осуществлению экономической деятельности в субъектах РФ в сторону смягчения в период с 14 по 30 апреля 2020 года.

Период нерабочих дней, установленный Указом Президента РФ № 239, завершился 30 апреля. Следовательно, перечни организаций/ видов деятельности, принятые субъектами федерации во исполнение подпункта "ж" пункта 4 Указа Президента РФ № 239, считаются не актуальными и не подлежащими исполнению.

Указом Президента РФ № 294 был установлен новый период нерабочих дней (с 6 по 8 мая 2020 г.) и предоставлены расширенные полномочия субъектам РФ по осуществлению мер обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе по определению перечня организаций, которые могут осуществлять свою деятельность в такой период. Предоставленные Указом Президента РФ № 294 полномочия ограничивались периодом с 1 по 11 мая 2020 г. включительно[4].

Однако подавляющее большинство субъектов РФ (73 из 85) не приняли соответствующие решения и не определили перечень организаций/ видов деятельности во исполнение подпункта "ж" пункта 3 Указа Президента РФ № 294, на которые не должен распространяться режим нерабочих дней с 6 по 8 мая.

Некоторые субъекты РФ продолжили дополнять принятые ранее перечни организаций, т.е. перечни, определенные на основании подпункта "ж" пункта 4 Указа Президента РФ № 239, хотя данный распорядительный акт Президента РФ был уже не актуален.

К таким субъектам федерации относится, например, Брянская область. Так, распоряжением Правительства Брянской области от 8 мая 2020 г. № 75-рп "О внесении изменений в перечень иных организаций Брянской области, на которые не распространяется Указ Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. № 239 …" был дополнен перечень организаций[5] (с указанием конкретных юридических лиц, ИП) без уточнения/ изменения основания утверждения данного перечня, а именно во исполнение уже нового Указа Президента РФ № 294.

Исходя из буквального толкования Указа Президента РФ № 294, следует, что на указанные в перечне организации и ИП не распространяется режим нерабочих дней в период с 4 по 30 апреля 2020 г. В период с 6 по 8 мая данные организации не могли осуществлять свою деятельность. В этот период на территории Брянской области могли осуществлять деятельность только организации, перечисленные Президентом РФ в пункте 3 Указа Президента РФ № 294[6].

По результатам мониторинга только 12 субъектов РФ утвердили перечни организаций, на которых не распространяется период нерабочих дней с 6 по 8 мая, в соответствии с подпунктом "ж" пункта 3 Указа Президента РФ № 294. К таким субъектам РФ относятся:

• Пермский край;
• Приморский край;
• Воронежская область;
• Ивановская область;
• Калужская область;
• Омская область;
• Пензенская область;
• Тверская область,
• Тюменская область;
• Ханты-Манскийский автономный округ – Югра;
• Ямало-Ненецкий автономный округ.

Так, например, Воронежская область внесла соответствующие изменения (основание утверждения перечня в соответствие с Указом Президента РФ № 294) в ранее принятый нормативный акт[7] и расширила (с 15 до 25) перечень организаций, которые могут осуществлять свою деятельность в период майских нерабочих дней. В такой перечень[8] вошли организации, оказывающие парикмахерские услуги, услуги химчисток, прачечных, то есть организации, осуществляющие деятельность в наибольшей степени пострадавших отраслях российской экономики[9].

Приморский край также утвердил перечень организаций (работодателей и их работников), на которых не распространяется действие нового Указа Президента РФ № 294[10] и который идентичен ранее утвержденному перечню[11].

Тюменская область определила организации (работодателей и их работников), на которые не распространяется действие Указа Президента РФ № 294, издав новый нормативный акт[12]. Данным документом к таким организациям отнесены только государственные автономные учреждения Тюменской области Центры занятости населения, подведомственные Департаменту труда и занятости населения Тюменской области. Следует отметить, что в перечень, утвержденный ранее, входили лишь 12 организаций[13].

Фонд "Институт экономики города" провел мониторинг мер, принятых субъектами РФ во исполнение Указа Президента РФ № 239, и мер, приятых на основании Указа Президента № 316 на период после 11 мая 2020 г. (срок действия Указа не ограничен), результаты которого представлены в настоящем материале.

Указом Президента РФ № 316 не устанавливаются запреты или ограничения, в том числе период нерабочих дней, по осуществлению организациями (работодателями) деятельности. В связи с этим у субъектов РФ нет оснований определять перечень отдельных организаций, на которых не распространялось бы такое ограничение.

Также Указом Президента РФ № 316 полномочия субъектов РФ были скорректированы. Так, были уточнены и дополнены полномочия по приостановлению (ограничению) деятельности отдельных организаций на соответствующей территории субъекта РФ.

Во-первых, теперь принятие решения о приостановлении/ограничении деятельности отдельных организаций должны приниматься субъектами РФ с учетом методических рекомендаций Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека[14]  (далее – Методические рекомендации), рекомендаций главных государственных санитарных врачей субъектов РФ.

Во-вторых, принятие решения в отношении организаций, осуществляющих свою деятельность в отраслях, не входящих в перечень пострадавших отраслей экономики [15], необходимо Правительством РФ[16]. Решения о приостановлении (ограничении) в отношении организаций, осуществляющих свою деятельность в отраслях экономики, определенных Правительством РФ как пострадавших, принимается субъектами РФ самостоятельно (без согласования), но с учетом Методических рекомендаций и рекомендаций главного государственного врача соответствующего субъекта РФ.

В-третьих, при принятии решения субъектам РФ необходимо учитывать перечень организаций, на которых не распространяется принимаемые субъектами ограничительные меры. Данный перечень идентичен перечню организаций, на которых не распространялся режим нерабочих дней, устанавливаемый Указами Президента РФ № 239 и № 294[17].

Условно выделим 4 уровня жесткости ограничений экономической деятельности на территориях субъектов РФ по состоянию на 31 мая 2020 г. (см. таблицу).

Таблица – Распределение субъектов РФ по уровням жесткости ограничений экономической деятельности по состоянию на 31 мая 2020 г.

Источник: оценки Фонда "Институт экономики города" на основе нормативных правовых актов субъектов РФ.

 

По результатам мониторинга выявлено, что 54 субъекта РФ приняли НПА в соответствии с Указом Президента РФ № 316. Из них 34 субъекта РФ (40% всех субъектов РФ) определили перечень организаций/видов деятельности, чья деятельность приостанавливается на территории соответствующего субъекта РФ, с указанием срока приостановления, то есть ввели наиболее жесткие ограничения.

Зачастую, такие перечни содержат виды деятельности, которые относятся к отраслям российской экономики, в наибольшей степени пострадавших в условиях ухудшения ситуации в результате распространения новой коронавирусной инфекции[18].

Так, в Республике Калмыкия Указом Главы Республики Калмыкия от 11.05.2020 № 134[19] был утвержден "Перечень организаций независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, а также индивидуальных предпринимателей, осуществляющих свою деятельность в отраслях российской экономики в наибольшей степени пострадавших в условиях ухудшения ситуации в результате распространения новой коронавирусной инфекции, деятельность которых временно приостановлена на территории Республики Калмыкия". В данный перечень вошли 23 вида экономической деятельности, входящие в перечень, утверждённый постановлением Правительства РФ № 434.

При анализе НПА субъектов РФ, относящихся к 1 уровню жесткости ограничений экономической деятельности, можно сделать вывод, что в перечень организаций, деятельность которых приостанавливается, относятся организации в сфере предоставления услуг населению. Так, из 34 субъектов РФ в 26 по состоянию на 31 мая была запрещена работа салонов красоты, косметических, СПА-салонов, массажных салонов, соляриев, бань, саун и иных объектов, в которых оказываются подобные услуги, предусматривающие очное присутствие гражданина.

Ни один субъект РФ напрямую не приостанавливает деятельность строительных организаций. При этом есть субъекты РФ, которые ограничивают осуществление данного вида деятельности путем установления ограничений (требований) ко всем иным видам деятельности, то есть не выделяя специально строительные организации.

Особое внимание следует уделить двум субъектам РФ, которые относятся к 1 уровню жесткости ограничений экономической деятельности: Республика Марий Эл и Пермский край. НПА данных субъектов РФ, принятые с учетом Указа Президента РФ № 316, содержат положения о приостановлении деятельности находящихся на территории региона организаций независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, а также индивидуальных предпринимателей.

Так, на основании пункта 3 Указа Главы Республики Марий Эл от 29 мая 2020 г. № 111 "О внесении изменения в Указ Главы Республики Марий Эл от 17 марта 2020 г. № 39" временно приостановлена до 21 июня 2020 г. включительно деятельность находящихся на территории Республики Марий Эл организаций независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, а также индивидуальных предпринимателей. При этом данным НПА утверждается перечень организаций, на которых данный запрет не распространяется, который включает:

- государственные органы;

- непрерывно действующие организации, организации, работающие на оборудовании, предназначенном для непрерывного технологического процесса;

- медицинские и аптечные организации;

- организации, обеспечивающие население продуктами питания и товарами первой необходимости;

- организации, выполняющие неотложные работы в условиях чрезвычайной ситуации и (или) при возникновении угрозы распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, в иных случаях, ставящих под угрозу жизнь, здоровье или нормальные жизненные условия населения;

- организации, осуществляющие неотложные ремонтные и погрузочно-разгрузочные работы;

- организации, предоставляющие финансовые услуги в части неотложных функций (в первую очередь услуги по расчетам и платежам);

- иные организации, определенные решением Правительства Республики Марий Эл исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в Республике Марий Эл.

Следует отметить, что в указанный перечень вошли организации, на которые в любом случае не распространяются требования о приостановлении (ограничении) деятельности в силу пункта 4 Указа Президента РФ № 316[20].

На территории Пермского края временно до 15 июня 2020 г. приостановлена деятельность всех организаций независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также индивидуальных предпринимателей, за исключением их деятельности, направленной на обеспечение сохранности принадлежащего им имущества, в том числе его охраны и обеспечения работоспособности инженерных сетей зданий, строений и сооружений, деятельности по осуществлению денежных расчетов с контрагентами и работниками[21]. Таким образом, на территории данного субъекта РФ могут осуществлять свою деятельность только организации, на которые в соответствии с Указом Президента РФ № 316 не распространяются требования о приостановлении (ограничении) деятельности.

12 субъектов РФ (14% всех субъектов РФ) отнесены к группе 2 с умеренными ограничениями. Такие субъекты РФ установили требования (ограничения, в том числе путем определения особенностей режима работы, численности работников), которые необходимо соблюдать (учитывать) организациям при осуществлении ими деятельности на территории соответствующего региона. К таким субъектам РФ относятся, например, Республика Хакасия, Республика Мордовия, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, Чувашская Республика – Чувашия.

Так, в Республике Мордовия руководителей организаций, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность на территории Республики Мордовия, обязали в том числе:

1. Обеспечить доставку работников от места жительства до места осуществления трудовой деятельности и обратно, с обязательной санитарной обработкой применяемого пассажирского автомобильного транспорта с использованием дезинфицирующих средств;
2. Оказывать работникам содействие в обеспечении соблюдения режима самоизоляции на дому;
3. Установить бактерицидные облучатели в местах пребывания людей в закрытых помещениях;
4. При наличии возможности, изменить график работы с целью исключения массового пребывания сотрудников (работников) в одном помещении, в том числе путем введения сменного режима работы организации, а также перевести работников на дистанционный режим работы;
5. Довести до сведения сотрудников (работников), что в случае использования личного автомобильного транспорта при поездке от места жительства до места осуществления трудовой деятельности и обратно обеспечивается доставление не более одного сотрудника (работника), за исключением использования автомобильного транспорта сотрудниками (работниками), являющимися членами одной семьи.

К 3 уровню жесткости экономических ограничений относятся 8 субъектов РФ, которые приняли НПА в соответствии с Указом Президента РФ № 316. Однако данными документами не утверждён ни перечень организаций, деятельность которых приостанавливается, ни установлены ограничения (требования), которым должны соблюдать организации/ индивидуальные предприниматели при осуществлении своей деятельности. К таким субъектам РФ относятся в том числе Краснодарский край, Кемеровская область, Орловская область, Республика Алтай.

При этом, анализируя НПА таких субъектов РФ, можно сделать вывод о различном истолковании порядка исполнения полномочий, предоставленных им Указом Президента РФ № 316.

Например, Республика Алтай установила перечень видов деятельности, на осуществление которой индивидуальные предприниматели, юридические лица имеют право на территории Республики Алтай в период действия Указа Президента РФ № 316[22]. При этом, как уже было изложено выше, период нерабочих дней данным Указом не устанавливается, как и не установлен период, на который он распространяется (не установлена предельная дата, как это было в предыдущих двух указах) его действия. При этом на основании Указа Президента РФ № 316 право осуществлять свою деятельность имеют все организации, чья деятельность напрямую не приостановлена решением субъекта РФ.

На территории Орловской области также действует перечень организаций (работодателей и их работников), деятельность которых не приостановлена, утвержденный постановлением Правительства Орловской области от 8 мая 2020 г. № 287 (в ред. от 26.05.2020) "Об утверждении Перечня организаций (работодателей и их работников), деятельность которых не приостановлена" (вместе с "Порядком работы с уведомлениями о начале работы", "Порядком получения разрешения на осуществление деятельности").

Республика Саха (Якутия) рекомендовала[23] руководителям организаций независимо от организационно-правовых форм собственности, на работников которых не распространяется действие Указа Президента № 316, рассмотреть возможность перевода на период с 12 по 31 мая 2020 г. женщин, имеющих детей в возрасте до 8 лет, а также лиц старше 65 лет на дистанционный режим исполнения трудовых обязанностей, а при невозможности перевода при их желании предоставить ежегодный оплачиваемый отпуск.

В 31 субъекте РФ (36,6% субъектов РФ) НПА в соответствии с Указом Президента РФ № 316 вовсе не были приняты по состоянию на 31 мая 2020 г. (например, Ямало-Ненецкий автономный округ, Республика Татарстан, Самарская и Саратовская области), то есть отсутствуют какие-либо ограничения в сфере экономической деятельности, а также не продлено действие ограничительных мер в границах соответствующих территорий субъекта РФ, не установлен особый порядок передвижения на соответствующей территории лиц и транспортных средств.

Распределение субъектов РФ по уровням жесткости ограничений экономической деятельности, в том числе количество организаций/ видов деятельности, осуществление которой приостановлено на территории соответствующего субъекта РФ по состоянию на 31 мая, представлено в приложении 1 в сопоставлении с количеством заболевших на 100 тыс. чел. населения.

В целом следует отметить, что не все субъекты РФ быстро реагируют на новые "вводные данные", поступающие от Президента РФ, и своевременно актуализируют региональные акты. Многие субъекты РФ так и не осознали изменения в характере решений, которые им необходимо принять при реализации расширенных полномочий. Если раньше такие решения должны были носить разрешительный характер, то теперь - запретительный. Кроме того, 

Также можно предположить, что на решениях субъектов РФ по установлению ограничительных мер экономической деятельности сказывается тот факт, что, если ранее такие решения принимались исходя из самостоятельной оценки регионами санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения COVID-19 на территории соответствующего субъекта РФ, то теперь такие решения должны быть продуманы и обоснованы с учетом методических рекомендаций Роспотребнадзора, рекомендаций главных государственных санитарных врачей субъектов РФ, а в некоторых случаях согласованы с Правительством РФ/федеральными органами исполнительной власти.

 

Пиложение

Распределение субъектов РФ по уровням жесткости ограничений экономической деятельности, количество организаций/видов деятельности,  приостановленных  на территории субъекта РФ (в соответствии с Указом Президента РФ № 316), а также количество заболевших на 100 тыс. чел. населения (по состоянию на 31 мая 2020 г.)

(красный цвет – 1 уровень, оранжевый – 2 уровень, желтый – 3 уровень, зеленый – 4 уровень)