Президент фонда «Институт экономики города» Надежда Косарева об особенностях городского развития в России, новых трендах в урбанистике и конкуренции территорий в постиндустриальную эпоху
Надежда Борисовна, Институт экономики города – что это?
Институт экономики города появился в 1995 году. Институт был создан как независимая организация, не связанная ни с государством, ни с какими-либо другими структурами. Учредителями выступили шесть физических лиц — специалисты в различных сферах городского развития. В зарубежной типологии институтов нас бы назвали бы «think tank» — независимый аналитический центр, целью которой является выработка предложений и рекомендаций по различным направлениям социально-экономического развития.
Наш фокус — это городская экономика, развитие городов России. Традиционные сферы деятельности для нас — вопросы ЖКХ, градорегулирование, жилищное строительство, муниципальные финансы, местное самоуправление. В целом мы исследуем примерно 90% тем, связанных с развитием городов.
"Институт экономики города появился в 1995 году как независимая организация, не связанная ни с государством, ни с какими-либо другими структурами"
Если говорить о конкретных продуктах Института, то мы очень много занимаемся российским законодательством, разработкой предложений к законопроектам и другим нормативным правовым актам. Например, мы принимали активное участие в разработке Жилищного, Градостроительного, Земельного кодексов, законов об ипотеке, об участии в долевом строительстве жилья. Кроме того, мы много работаем на местном уровне в целях внедрения новых идей по повышению эффективности муниципального управления. Заказчики у нас разные: органы государственной власти и местного самоуправления, частные организации или институты развития. Мы пытаемся связать новые идеи в сфере городского управления с их реальным внедрением и трансляцией в городах.
Наконец, мы много внимания уделяем распространению знаний, обучению. В 2004 году мы создали во ВШЭ кафедру экономики города и муниципального управления. Кроме этого, сотрудники Института — одни из основных преподавателей еще одного подразделения ВШЭ — Высшей школы урбанистики.
Какие изменения произошли в сфере градостроительного и жилищного развития городов России?
В последние двадцать лет в российской градостроительной и жилищной политике наблюдалась очень интересная динамика. Страна начала с формирования базовых рыночных институтов в жилищной сфере, ведь до запуска новой экономики в 1991 году она целиком зависела от государства. Нужно было организовать строительство, которое финансировалось бы частными инвесторами, ипотечное кредитование, управление многоквартирными домами с приватизированными квартирами. Вся эта система нуждалась в модернизации в соответствии с новыми реалиями. И мы этим долгое время занимались. Первые десять лет происходило внедрение и становление базовых инструментов планирования и регулирования. Градостроительный кодекс, который устанавливал новые правила регулирования, был принят только в 2004 году. Города только-только приняли собственные генпланы и правила землепользования и застройки (в частности, только в этом году приняты ПЗЗ в Москве). В этой области предстоит еще очень многое улучшить, но по крайней мере эти институты появились.
С точки зрения жилищного строительства последнее десятилетие прошло под лозунгом повышения объемов жилищного строительства и доступности жилья, что было совершенно правильно.
Но сильный уклон в эту сторону исказил градостроительное развитие городов. Практически во всех городах строительство нового жилья шло на свободных земельных участках на периферии, например, на бывших территориях сельскохозяйственного назначения, которые переводились в границы населенных пунктов. В итоге мы получили вокруг городов «частоколы» многоэтажных домов, которые усилили многие городские проблемы. В частности, плохая транспортная доступность — места приложения труда расположены в центральной или в серединной зоне городов, поэтому утром туда направляется большой поток людей с периферии, а вечером — возвращается обратно. Решить транспортные проблемы при такой организации города очень сложно. Кроме того, такие территории недостаточно обеспечены социальной и коммунально-бытовой инфраструктурой, их отличает монофункциональное использование исключительно как жилых зон.
Как изменяется ситуация?
Несколько лет назад мы начали понимать, что идем не туда, когда вкладываются инвестиции в освоение новых территорий, но ветшает существующая застройка. Капитального ремонта, реновации, замещения старых домов современным жильем, улучшения городской среды не происходило. Появилась задача более сбалансированного развития территории города — не только девелопмент новых территорий, но и модернизация существующего жилищного фонда. Наша сотрудница Татьяна Полиди посчитала, что накопленный дефицит восстановительных инвестиций в российский жилищный фонд и коммунальную инфраструктуру составляет 35% ВВП страны. То есть большая часть жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры настолько изношены, что работают в минус.
Сегодня в рамках градостроительной и жилищной политики уже происходит осознание необходимости более сбалансированного развития территорий городов. Современные стандарты развития успешных зарубежных городов отражают стремление к более комфортным условиям для жизни в городе, понимание того, что современное жилье — это не просто квартира или дом, но и среда вокруг. С этой точки зрения жилищная и градостроительная политики где-то сливаются в одно целое. Не говоря уже о том, что они очень сильно влияют на социально-экономическое развитие города в целом. Постиндустриальная экономика не так привязана к сырьевой базе, она мобильна, поэтому конкуренцию выигрывают города, которые благоустроены, комфортны для жизни, имеют возможности для привлечения качественной рабочей силы. Город должен быть не просто местом, где вы поспали и поработали, он должен предоставлять самые разнообразные возможности для развития человека.
В этом смысле программа реновации хрущевок в Москве — правильный шаг?
Москва оценивает объем программы сноса пятиэтажек в 25 млн. кв. метров, около 10% жилищного фонда. Эти дома стоят на освоенной территории, в срединной зоне города.
Это давно сложившиеся районы с хорошей транспортной доступностью, инфраструктурой и близостью к местам приложения труда. На самом деле, все бывшие советские города обладают совершенно неестественной структурой по сравнению с городами, которые развивались в рыночных условиях. Самая высокая плотность застройки должна быть в центре (где самая дорогая земля), а на периферии она снижается. У нас все наоборот, в центре плотность застройки меньше, а на периферии появляются все новые и новые микрорайоны с многоэтажной высокоплотной застройкой.
В итоге самая ценная земля и инфраструктура используются неэффективно. Поэтому повышение плотности использования серединных зон города — движение в правильную сторону. При этом не обязательно повышать плотность застройки путем повышения этажности. Это возможно сделать путем правильной планировочной организации застройки. Например, квартальная периметрическая застройка домов на 8-9 этажей позволит может повысить плотность в 2,5-3 раза. Поэтому с градостроительной точки зрения эту программу я считаю правильной.
С социальной точки зрения это тоже правильно. Пятиэтажки с крошечными кухнями и смежными комнатами морально устарели. Ведь началось все с программы капитального ремонта. Оказалось, что хрущевки легче снести: трубы зашиты в стены, технического подвала нет, а значит, чтобы менять коммуникации в доме, нужно разбирать стены и пол на первом этаже, балконы нужно срезать и так далее. При этом программа реновации предполагает, что человеку дадут квартиру в современном доме в районе его проживания. Равнозначная по комнатам, квартира все равно будет больше по общей площади. Наверное, кто-то не захочет переезжать по разным причинам. На этот счет, насколько я знаю, предполагается процедура учета мнений для определения позиций большинства проживающих в таких домах. Часть новых построенных квартир пойдет на рынок, что даст дополнительную возможность приобретения жилья в срединной зоне Москвы и может немного сбить сумасшедшие московские цены.
Но черт, как обычно, в деталях — с каждым из этих пунктов нужно внимательно разбираться, в том числе не только в части детальной градостроительной и социальной проработки данной программы, но и финансово-экономической модели ее реализации.
Как быть с явным лидерством Москвы и отстающим развитием других городов?
Действительно, ситуация с развитием российских городов очень неравномерная, и это один из главных вызовов для страны. В России наблюдается ярко выраженная центростремительная динамика: Москва впереди по всем параметрам, от темпа роста численности населения до производительности с точки зрения валового городского продукта (ВГП). В административных границах Москвы проживает примерно 8% населения, а ВГП как доля от ВВП страны составляет 17%. Ни одного города с таким соотношением у нас больше нет.
Поэтому есть явный тренд на переезд в Москву из других регионов. В таких вопросах, как доходы, качество жизни, доступность разнообразных возможностей для приложения труда даже другие города-миллионники не могут конкурировать с Москвой. У нас не хватает других межрегиональных крупных центров, которые предлагали бы в какой-то степени сопоставимые условия. Если говорить о средних и малых городах, то там ситуация еще хуже.
Одна из причин, по которой наши города испытывают проблемы с развитием, состоит в том, что многие из них сложились в результате планового размещения ресурсов в СССР. Как только были сняты рычаги планового размещения производительных сил и трудовых ресурсов, изменилась структура экономики и бизнес стал перемещаться в более благоприятные города. У многих людей переехать нет возможности, поэтому их пытаются поддерживать через систему межбюджетных отношений, через поддержание сети социальных организаций, что только ухудшает ситуацию.
На фоне общемирового тренда урбанизации и роста производительности труда в городах в 20 веке в последние 10-20 лет проявился новый фактор: успешность города не всегда детерминирована численностью его населения. Есть очень много примеров, когда городам легче выйти на траекторию успешного развития в условиях сжатия. Но у нас, например, в отношении моногородов, пытаются проводить примерно одинаковую политику, хотя все они абсолютно разные. Некоторые действительно имеют перспективы при определенной модернизации экономики выйти на развитие, но есть и те, которые требуют управляемого сжатия и поддержки переселения жителей.
В одной из своих публикаций Вы писали, что этому препятствует низкая мобильность российского населения.
Тема территориальной мобильности населения чрезвычайно важна для современного города. И у нас мобильность, к сожалению, очень низкая. Во-первых, это связано с высокими затратами на жилье и почти полным отсутствием легального рынка найма жилья. Кроме экономических факторов, сильны психологические установки населения. Ведь основной принцип советского периода — закрепить и не пустить. Но сейчас повышение мобильности абсолютно необходимо для развития городов, хотя этой теме в России уделяется пока мало внимания. Это не значит, что нужно всех переселить в Москву — нет, нужно развивать другие межрегиональные и региональные центры, хотелось бы, чтобы другие города тоже повышали свою привлекательность. При этом у людей должна быть возможность менять место жительство в зависимости от жизненной стратегии.
"Пятиэтажки с крошечными кухнями и смежными комнатами морально устарели"
Крупных агломераций у нас порядка 20 (в том числе крупнейшие – Московская и Санкт-Петербургская), в них проживает порядка 33% населения страны. Одна из мировых тенденций состоит в том, что за счет повышения связности территорий внутри агломерации люди не всегда выбирают для проживания центральный город. Можно выбрать территорию в менее урбанизированной, более комфортной среде, которая при этом входит в состав агломерации и позволяет пользоваться ее преимуществами.
В США население вполне мобильно, но районы городов при этом сильно различаются по социальной структуре. Есть ли такая проблема в России?
Тема жилищной сегрегации для Америки чрезвычайно важна, они осознали ее лет 50 назад. Для американских городов это негативная тенденция: более богатые социальные слои естественным образом сегрегируются по местам проживания. С одной стороны, это стало угрозой для безопасности жизни в городах. Появились криминогенные районы, гетто. С другой стороны, в дорогих районах богатые люди имеют потребность в обслуживающем персонале — чтобы кто-то работал в магазинах, убирал улицы, помогал по хозяйству. В результате осознания этих проблем власти США поставили задачу противодействия территориальной и жилищной сегрегации и опираются на нее при принятии всех градостроительных решений. Вы удивитесь, но в Нью-Йорке даже на Манхэттене есть специальная программа доступного жилья. Городские власти используют самые разные инструменты, чтобы в одном районе, даже в одном доме селились богатые и бедные, пытаясь сглаживать эту негативное свойство крупных городов.
"Одна из причин, по которой наши города испытывают проблемы с развитием, состоит в том, что многие из них сложились в результате планового размещения ресурсов в СССР"
У нас проблема жилищной сегрегации так ярко пока не стоит. Это связано с тем, что в России прошла бесплатная приватизация жилья. Не все приватизированные квартиры пока были вовлечены в рыночные транзакции, не везде произошла смена собственников. Постепенно это происходит, люди с более низкими доходами продают дорогие квартиры в центре города и уезжают в более отдаленные районы, получая разницу в цене для своих нужд. Это медленные процессы, за которыми нужно внимательно наблюдать и фиксировать, пока они не достигли уровня социальной проблемы.
Как, по-вашему, будет меняться городское пространство в ближайшие 20 лет?
20 лет — это очень маленький срок в масштабе развития городов. Если не произойдет каких-то радикальных технологических инноваций, то кардинальных изменений ждать не стоит. Для российских городов главная цель — за 20 лет существенно нарастить инвестиции в развитие транспортной и коммунальной инфраструктуры, редевелопмент застроенных территорий, капитальный ремонт жилых зданий, благоустроить городское пространство, хотя бы исходя из нашего сегодняшнего видения. Это в том числе и качественное освещение, ливневая канализация, среда, доступная для инвалидов и маломобильных групп, легкий доступ к ритейлу, общественный транспорт. Есть прогнозы, что в некоторых крупных городах мира через 10 лет личного транспорта не будет в принципе. Не думаю, что в России это возможно, но доля личных автомобилей вполне может сократиться.
"У нас проблема жилищной сегрегации так ярко пока не стоит. Это связано с тем, что в России прошла бесплатная приватизация жилья"
Сейчас в России 70% населения проживает в городах (без учета поселков городского типа). Мы прогнозируем, что к 2030 году эта доля увеличится до 75%, не более того. Какая-то часть людей останется жить в сельской местности. Урбанизация идет во всем мире, даже в сельской местности происходит повышение производительности труда и изменение образа жизни людей. Просто нужно помнить, что города и процессы, которые протекают в них, чрезвычайно инерционны.
Сторонники новых технологий считают, что большие данные откроют новые возможности для осуществления градостроительной, жилищной политики.
Большие данные — замечательный новый источник информации. Он действительно позволяет понять поведение людей и бизнеса, которое не отслеживается через общестатистические наблюдения. Можно смотреть на предпочтения, график передвижений, интересы локальных сообществ, и это будет гораздо эффективнее, чем просто моделирование на основе статистики или социологических обследований. Это знание можно использовать для оптимизации градостроительных решений. Например, А. В. Новиков провел исследование, как используется офисная недвижимость в центральных городских деловых зонах. Интересно, что она загружена в основном только в рабочее время, с 9 до 18 часов. Дальше территория вымирает, огромный актив никак не используется. В больших городах вроде Лондона люди начинают использовать пространства офисов для досуговой и гражданской активности во внерабочее время. Получается, что одна и та же территория в разное время используется разными сообществами: сначала белыми воротничками, потом молодежью, потом кем-то еще. Каждая группа предъявляет свои требования к формированию этой среды, и важно разобраться, как учитывать мнение каждой группы, в чем существенно могут помочь большие данные.
Конечно, новые технологии в целом, в том числе в проектировании, строительстве, могут открыть совершенно новые перспективы развития городов. Но и сами города сегодня должны формировать условия для таких открытий, инноваций и творчества.
