Уже не первый раз поднимается вопрос с предложением отменить генеральные планы городов и заменить их на мастер-планы
Еще в 2019 г. ИЭГ проведен обзор современных систем пространственного планирования в США, Нидерландах, Великобритании и Германии, посвященный анализу регулирующих документов и сравнению с российской практикой.
Во-первых, мастер-план не является официальным документом планирования ни в одной из рассмотренных стран. Данный документ используется в трех контекстах:
- как документ внесения изменений в официальные документы,
- как документ - общая стратегия будущего развития отрасли или территории,
- как синоним обозначения комплексного плана в США.
Во-вторых, каждая из рассмотренных стран имеет собственные особенности территориального планирования, которые напрямую связанны с размером территории (чем крупнее страна, тем меньше используются документы национального уровня) и c моделью государственного управления, уровнем централизации полномочий в области управления территориями. Система градостроительного регулирования в США децентрализована на уровень штатов и местный уровень, в Европе уровень централизации выше, но зависит от размера страны и традиций управления. Так, только в Нидерландах в системе документов территориального планирования заметное место занимают документы национального уровня.
В-третьих, европейская модель основана на предписывающем регулировании и предполагает больше мер дискреционной политики, а американская – основана на стимулирующем регулировании и предполагает минимизацию ручного управления, ориентирована на создание максимально конкурентных условий в строительстве.
Россия за почти 16 лет с 2005 по 2021 гг. прошла важный первый этап реформирования системы градоуправления - сегодня везде создан базовый набор документов: генплан, ПЗЗ, нормативы градостроительного проектирования.
Однако за это же время многие нормы законодательства претерпели изменения, которые не помогали развиваться этим институтам, а, напротив, все больше и больше «связывали руки» органам местного самоуправления. Например, регионам было дано право забирать на свой уровень муниципальные полномочия по принятию ПЗЗ, проектов планировки, выдаче разрешений. Одновременно с этим в 2011 году из законодательства исключен главный инструмент реализации генерального плана - комплексный план реализации генерального плана. Заменившие его программы развития инфраструктуры оказались недееспособными ввиду отсутствия в муниципальных бюджетах денег на инвестиции в развитие общественной инфраструктуры - то есть в решение главной задачи генерального плана. Де факто в таких условиях генеральный план перестал играть роль реального документа перспективного развития, поскольку инфраструктурное развитие зависело либо от планов монополий, либо от планов застройщиков, которым вменялись соответствующие обременения. То есть реальные градостроительные процессы формировались как набор решений, принимаемых обычно частными субъектами, а генеральный план (как документ общественного консенсуса) уже корректировался под такие решения.
Сегодня выбор модели управления пространственным развитием городов в России зависит абсолютно не от выбора названия регулирующего документа, а от выбора между планированием пространственного развития с учетом интересов граждан, бизнеса и отказом от такого планирования (то есть принятия ситуативных решений). Чем плохо ситуативное управление? Оно несет риск таких решений, которые создают благо для одних и потери для других, которые искажают условия конкуренции (ведь доступ к информации о градостроительных возможностях становится ограниченным), которые позволяют решить задачи текущего момента, но создают долговую нагрузку на будущие поколения, которые приводят к социальным конфликтам.
Если принципиально планирование все-таки нужно сохранить, то дальше остается обеспечить соответствие между ответственностью и финансовой самостоятельностью того уровня власти, который ответственен за управление таким развитием. Сегодня у нас в этом вопросе создана серьезная путаница, поэтому имеющиеся институты не могут работать в полную силу. Главные проблемы, которые необходимо решить:
- отдать городам основной источник доходов от недвижимости на территории (налог на имущество организаций),
- отменить возможность перераспределения полномочий от муниципалитетов регионам,
- децентрализовать регулирование тарифов на подключение новых объектов к инженерным сетям и ввести возможность взимания целевого градостроительного сбора при реализации любых строительных проектов, на средства которого город создает и эксплуатирует городскую инфраструктуру.
Обзор систем пространственного планирования в зарубежных странах
