24 октября. 2019 года в Фонде "Институт экономики города" состоялся Дискуссионный клуб на тему "Подходы к оценке муниципальных стратегий". В работе Дискуссионного клуба приняли участие представители органов государственной власти и местного самоуправления, государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования, архитектурных бюро, экспертного сообщества, специализированных и научных изданий, СМИ
Участники дискуссии обсудили вопросы оценки качества стратегического планирования на муниципальном уровне – тему, которая является одной из наиболее сложных, многоаспектных и весьма неоднозначных в современной теории и практике стратегического планирования.
Этим вопросам было посвящено исследование, проведенное Фондом "Институт экономики города" в 2019 г. С результатами исследования собравшиеся были ознакомлены из презентации, открывшей Дискуссионный клуб. Авторы презентации – Александр Сергеевич Пузанов, генеральный директор Фонда "Институт экономики города" (далее – Институт), и Роман Аркадиевич Попов, заместитель директора направления "Муниципальное экономическое развитие" Института – представили подходы к разработке методики оценки качества стратегического планирования на муниципальном уровне и предварительные результаты ее апробации на примере двух муниципальных образований.
Эксперты подчеркнули, что проблемами оценки муниципальных программ и стратегий Институт начал заниматься более 10 лет назад (в этой связи упоминались работы Д. В. Визгалова и Г. Ю. Ветрова), но новый запрос от государства и общества на такого рода оценку требует актуализации намеченных в те годы подходов – в том числе, с учетом принятого в 2014 г. Федерального закона №172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации". Представленные результаты оценки предварительны, т.к. речь идет лишь об одном из множества сегментов методики оценки качества стратегического планирования – а именно об оценке содержания документов стратегического планирования на предварительной стадии планирования. Оценка включала в себя как формальную, так и содержательную составляющую. В дальнейшем эксперты Института экономики города планируют продолжить изучение данного вопроса, дополнив методику и расширив сферу ее применения, и дискуссионный клуб "Подходы к оценке муниципальных стратегий" в этой связи – один из инструментов, помогающих определить вектор дальнейшего развития проекта. К концу текущего года планируется публикация полного текста аналитического отчета с учётом замечаний и комментариев участников Дискуссионного клуба.
В рамках дискуссии обсуждались следующие вопросы оценки качества стратегического планирования как необходимого элемента для улучшения качества общественного управления:
- Можно ли оценить качество стратегического планирования объективно?
- Кто в такой оценке в первую очередь заинтересован?
- Как соотносятся между собой разнообразные формы и виды оценки?
- Что важнее (актуальнее) оценивать на современном этапе?
- Какими должны быть вопросы и индикаторы оценки?
Эмиль Маркварт, профессор Высшей школы государственного управления РАНХиГС, президент Европейского клуба экспертов местного самоуправления выступил в рамках дискуссии с докладом "Мониторинг муниципальных стратегий: отдельные аспекты (в т.ч. с учетом актуального опыта Германии)". Эксперт подчеркнул, что использует термин "мониторинг" в широком смысле, включающем в себя и оценку. Презентация включала в себя обзор опыта немецких муниципальных образований в части выбора предмета мониторинга, определения его целей и функций, разработки индикаторов мониторинга и поиска источников информации. Было отмечено, в частности, что муниципалитеты Германии предпочитают использовать небольшое число индикаторов мониторинга (редко более 30), и часто ведут мониторинг в разрезе отдельных частей своей территории, что для российских муниципальных образований крайне нетипично. В процессе мониторинга используются как данные государственной статистики, так и собственные статистические данные, и данные из других источников (например, различных независимых организаций), и результаты опросов жителей или отдельных групп населения. Также Э. Маркварт рассказал о предложенной немецкими специалистами классификацию объектов оценки: качество стратегий, качество процесса их разработки (с упором на взаимодействие акторов), результативность стратегии и ее восприятие различными стейкхолдерами.
Особо была подчеркнута важность оценки процесса разработки стратегий, при том, что этот аспект оценки затруднен ввиду сложностей формализации и интерпретации доступных данных. К примеру, информация о проведении тех или иных мероприятий с участием общественности не всегда позволяет адекватно судить о реальной вовлеченности общественности в процесс принятия решений.
Дмитрий Петрович Соснин, координатор проекта Комитета гражданских инициатив "Муниципальная карта России: точки роста", соглашаясь с тем, что формализация оценки процесса разработки стратегий представляет собой непростую задачу, отметил, что, тем не менее, опытному специалисту оценить качество процесса разработки стратегий по доступным материалам обычно бывает нетрудно.
Алексей Евгеньевич Вайц, консультант Фонда устойчивого развития "Кейстоун" подготовил презентацию, посвященную смыслам пространственного развития. Пространство, по А. Е. Вайцу – это территория, размеченная взаимосвязанными смыслами. Среди них – духовно-нравственные основы, экономика, управление, демография, этнические отношения. Необходима групповая работа по формированию образа будущего через выявление барьеров, через имеющиеся нормы, в результате которой появляется комплексный документ по компонентам стратегии. Если такой документ вырабатывается, значит, точно так же можно вырабатывать и оценку по этим направлениям".
Выступление А. Е. Вайца положило начало дискуссии о смысле стратегий. По мнению Александра Николаевича Колонтая, заместителя директора ГАУ "Институт Генплана Москвы", в большинстве случаев стратегии отечественных городов копируют друг друга, а содержательно они в основном бессмысленны и пусты. А. Н. Колонтай предложил при оценке качества стратегического планирования равняться на европейские стандарты ISO, включающие 21 индикатор устойчивого развития города.
Кто осорбенно нуждается в стратегиях устойчивого развития, так это моногорода. Такое мнение выразил Павел Дмитриевич Склянчук, член экспертного совета комитета Государственной Думы по жилищной политике и ЖКХ, развивая тему потенциальных адресатов оценки качества стратегий. Эксперт подчеркнул, что ключевая проблема заключается в отсутствии муниципальной статистики, которая в моногородах стоит особенно остро (в том числе потому, что значительная часть ключевой информации находится у градообразующих предприятий), и призвал коллег помогать моногородам составлять грамотные мастер-планы со смысловым наполнением взамен потока пустых стратегий, сделанных "под копирку". Необходимо придумать механизм оценки или актуализации оценок, которые уже были приняты, и постепенно их корректировать на благо качественного развития городов, заключил П. Д. Склянчук.
Айзиков Андрей Анатольевич, представитель АО "Уралхим" подчеркнул актуальность темы моногородов. В ноябре текущего года планируется очередное заседание рабочей группы РСПП по вопросам развития моногородов, Председателем которой назначен член Бюро Правления РСПП, председатель Совета директоров АО "УРАЛХИМ", – Д. А. Мазепин. Основной задачей Рабочей группы будет разработка предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего вопросы государственной поддержки моногородов и оказанию поддержки инвестиционных проектов в моногородах.
Эдуард Константинович Трутнев, научный руководитель направления "Рынок недвижимости" Института экономики города отметил, что термин "устойчивость" может пониматься по-разному, и его необходимо конкретизировать. По мнению эксперта, устойчивость – это баланс между объёмами застройки и её возможностями. Это прежде всего, расчёты, возможные только при наличии установленных пределов, и находиться они должны в генеральном плане. По этой причине попытки упразднить генеральный план и перейти к мастер-плану (притом, что само по себе значение мастер-плана эксперт не отрицает) подрывают основы для устойчивого развития.
Ярослав Юрьевич Ковальчук, руководитель магистратуры Urban Studies Московской высшей школы социальных и экономических наук обратил внимание коллег на то, что в России уже имеется богатый опыт оценки качества стратегирования – но в сфере не государственного и муниципального управления, а культуры и бизнеса. Эксперт сослался в частности на опыт сотрудничества в этой области с Третьяковской галереей, которая сейчас активно открывает филиалы в разных регионах. Используемая в данном случае оценочная методика уже двадцать лет эффективно работает, и систему её индикаторов при условии адаптации можно использовать и в сфере муниципального стратегического планирования, считает эксперт.
Владимир Евгеньевич Дудочкин, Глава городского округа Троицк констатировал фактическое отсутствие муниципальной статистике, что серьёзно затрудняет муниципальное управление. В. Е. Дудочкин привёл пример: по данным статистики в Троицке проживает 60 тысяч человек, но реальная численность населения по всем оценкам не превышает 50 тысяч даже с поправкой на миграцию.
Олег Евгеньевич Булеков, заместитель директора Департамента планирования территориального развития Министерства экономического развития Российской Федерации отметил, что обсуждение качества стратегического планирования очень своевременно в преддверии Форума Стратегов в Санкт-Петербурге. Эксперт анонсировал грядущие поправки в закон 172-ФЗ, инициированные Министерством экономического развития. Эксперт заметил, что существует проблема слабой связанности друг с другом документов стратегического и территориального планирования. Наша задача, по словам О. Е. Булекова, постараться приблизить эти документы к целям и задачам, поставленным Президентом Российской Федерации в национальных целях развития.
Подводя итоги дискуссии, А. С. Пузанов поблагодарил присутствующих и обозначил возможные практические предложения по итогам состоявшейся дискуссии. Первый из них – разработка Министерством экономического развития методического документа по вопросам муниципального стратегического планирования, включающего, в том числе, вопросы оценки муниципальных стратегий. Второй – сбор и анализ лучших практик в сфере оценки документов стратегического планирования. И третий –самоорганизация профессионального сообщества в форме внутренних правил или кодекса поведения ("давайте не будем участвовать в подготовке заведомо некачественных муниципальных стратегий").
Презентация А. С. Пузанова и Р. А. Попова "Подходы к оценке муниципальных стратегий"
Презентация Эмиля Маркварта "Мониторинг муниципальных стратегий: отдельные аспекты (в т. ч. с учетом актуального опыта Германии)"
