Многие проблемы можно было бы решить за счет грамотного регулирования и возвращения в градостроительную практику элементов государственного планирования, уверен Пономарев (в разные годы под его руководством разработаны более 10 генпланов городов Магнитогорска, Южноуральска и др., проект планировки центра Челябинска, проекты планировок для городов Уральского федерального округа). Одна из задач Федерального центра проектного финансирования (ФЦПФ, входит в структуру ВЭБа) – экспертная и методическая помощь региональным и местным властям в определении эффективных концепций, методов привлечения внебюджетных инвестиций.
– Сложно сейчас привлекать деньги на развитие территорий?
– Кризис значительно ограничил возможности финансирования жилищного и инфраструктурного строительства, проектов развития территорий как из бюджета, так и за счет инвестиций. Власти уже констатируют снижение объема ввода жилья за I квартал 2016 г. на 14% по сравнению с аналогичным периодом 2015 г. Учитывая существующий дефицит бюджета и принятые ограничения по финансированию новых бюджетных строек, мы ожидаем снижение объемов финансирования городской инфраструктуры.
– Проблемы с нехваткой денег на развитие территорий власти всех уровней в России традиционно решали испытанным способом – обременяя девелоперов обязательствами по созданию коммунальной, социальной, транспортной инфраструктуры, обустройству общественных пространств в границах проектов. Однако в условиях кризиса с таким методом можно потерять многих застройщиков, которые и без того испытывают проблемы с деньгами. Да и включать обременения сложнее – государство само объявило войну административным барьерам в строительстве. Но как иначе справиться с дефицитом финансирования территориального развития?
– Сразу скажу, что к идее снижения административных барьеров как к самоценности я отношусь с изрядной долей скепсиса. Я всегда привожу пример Швейцарии. Формально там нужно пройти небольшое количество процедур и согласований, чтобы что-то построить. Но необходимо получить согласие кантона, который может сказать «нет» – скажем, просто по причине недоверия к личности инвестора. И это будет не барьер, а вообще непреодолимая стена. Там инвестор в принципе не может инициировать изменение функционального назначения земельных участков при застройке. Это в случае крайней необходимости может сделать только депутат местного парламента или муниципального собрания. Проект должен иметь безусловную социальную значимость, чтобы выйти на уровень политического решения. Получать разрешения на такое перепрофилирование можно несколько лет. Но ни в каких мировых рейтингах это не рассматривается как административный барьер.
В российской практике многочисленные административные барьеры стали порождением градостроительной квазисистемы, которая сформировалась на фоне отсутствия осмысленных планов территориального развития, правил землепользования и застройки, градостроительного зонирования, адекватной кадастровой оценки земельных участков и объектов недвижимости. У властей сегодня нет эффективных инструментов для того, чтобы обеспечивать равновесные условия для девелопмента участков с разной степенью инвестиционной привлекательности.
Скажем, все знают, что условный застройщик Иванов, который собирается возводить объект в центре города на базе уже имеющейся инфраструктуры, будет зарабатывать 50 руб., а условный Петров, строящий в чистом поле на окраине, – 3 коп. Потому что Петрову придется поставить за свой счет, скажем, еще и ТЭЦ, детский сад и магазин. Но у чиновников свои интересы – им нужно развивать городское пространство с наименьшими бюджетными потерями. И тогда они включают неформальные административные рычаги, которые превращаются в пресловутые бюрократические барьеры и обременения при строительстве. Я тут даже не беру в расчет криминальную составляющую, давайте исходить из того, что все издержки бизнеса направлены исключительно на благо города.
Только в последние несколько лет в России стали приоритетными концепции комплексной застройки. Но пока это проявляется лишь в отдельных проектах. А в идеале комплексный подход, основанный на принципах пространственного развития и экономического моделирования, должен применяться на уровне целых районов, городов, регионов и, в конце концов, всей страны.
– Что для этого нужно?
– Государственное планирование. Эта тема крайне непопулярна в постсоветский период. Однако, на взгляд специалистов ФЦПФ, только с помощью планирования и эффективного управления территориальным развитием страны можно обеспечить ее устойчивое развитие. Общественные интересы в этом процессе должны регулироваться институтом публичного права.
При существовавшей ранее плановой системе было предусмотрено, какая площадка, в каком году и какими объемами недвижимости будет застраиваться, какие для этого нужны инфраструктурные мощности и финансовые ресурсы. Сейчас этого нет. Система общественных отношений, которая сложилась в постсоветский период, революционно изменила расстановку между публичным и частным секторами. Из одной крайности – тотального госрегулирования экономики – нас качнуло в другую – упразднение хоть сколь-нибудь значимого планирования на макроуровне. Однако подход «что хорошо для бизнеса – хорошо для экономики» далеко не всегда и не везде может дать оптимальный результат. Особенно сейчас, в условиях кризиса и острого дефицита средств в бюджетах всех уровней, при высоких социальных обязательствах.
Нужно понимать, что качество жизни – это комплексная категория, которая включает множество факторов: от устойчивой политической системы до прозрачного бизнес-климата, от внятных правил поведения до социальных гарантий и адекватных судов. Однако этот комплексный подход у нас вступает в противоречие с рыночной свободой предпринимательства, а как один из главных методов поддержки бизнеса декларируется снижение воздействия на него со стороны государства.
Но едва ли не основным риском для любого крупного проекта является как раз отсутствие четкого понимания перспективных действий власти. Конкретно и публично обозначенный план развития значительно ценнее для бизнеса, чем полная палитра возможных вариантов. В условиях сжимающихся рынков «синица» уверенности выглядит на порядок привлекательнее умозрительного «журавля» сверхдоходности.
Руководителям разных уровней – от местных до федерального – сегодня следует перейти к тщательному анализу и экономическому моделированию пространственного развития территорий. Нужно восстановить вертикально-интегрированное проектирование – начиная с генерального плана и проектов планировки территорий и заканчивая регламентами на проектирование конкретных объектов.
В настоящее время генеральные планы и схемы территориального планирования приняты почти повсеместно, однако качество этой документации в подавляющем большинстве случаев не выдерживает никакой критики. Они сделаны просто для галочки. Обоснованность принятых решений никак не контролируется, планирование осуществляется от частного к общему.
Скажем, если проанализировать в совокупности уже утвержденные в разных регионах документы, то суммарная расчетная численность населения России через 15–20 лет должна превысить 200 млн человек. Это прирост на 30%. Но по факту мы сейчас имеем менее 0,2% в год. Зачастую рост «запланирован» в экономически депрессивных регионах, теряющих население.
Вот лишь немногие примеры. В Кызыле по утвержденному генплану перспективная численность населения к 2025 г. составит 150 000–160 000 человек (при существующих 111 000). Предпосылок для экономического прорыва – ноль. В Новокузнецке численность с 1976 г. устойчиво держится на уровне 550 000 человек, градообразующие предприятия находятся в серьезном отраслевом кризисе. Однако по генплану через 14 лет должно быть 620 000 жителей. Приполярная Инта, входящая в число национальных лидеров по падению численности населения, в генплане предусматривает туристический бум и рост объема жилой недвижимости более чем на 20%. Нетрудно сделать вывод, что реально выполнять данные документы никто не собирается. Но на их основании формируются предложения по выделению бюджетных средств на инфраструктуру, принимаются другие важные решения, которые между тем только множат неэффективность.
– В Москве утвержденного генплана до сих пор нет.
– Да, Москва является едва ли не единственным регионом, где пока нет окончательно утвержденной документации территориального планирования. Но это как раз обусловлено тем, что органы управления относятся к ее разработке с максимальной ответственностью. И отсутствие спешки в данном случае – это плюс. Так как в силу огромной инвестиционной активности и сохранившихся высоких компетенций в строительном комплексе в столице эти документы руководители рассматривают как реальные механизмы управления развитием территории, а не формальные картинки для хранения в архиве.
Именно поэтому работа над этими документами идет долго, трудно и дорого. Но рубль, потраченный на стадии планирования, сэкономит сотни и тысячи на стадии реализации. И то, что в итоге планирует получить Москва, должно стать примером управленческих документов максимального уровня обоснованности и эффективности.
– Мы все же говорим, что находимся в рыночной экономике и хотим построить демократическое общество. Как будут учитываться интересы бизнеса и граждан?
– За сбалансированность интересов в данном случае должен отвечать публичный орган. Соблюсти в одном градостроительном решении интересы абсолютно всех сторон невозможно. Скажем, все в районе выступают за увеличение количества парковочных мест, но никто не хочет, чтобы машино-места создавались именно у него под окном. Поэтому в публичном поле должны обсуждаться концептуальные вопросы: уровень обеспеченности парковками, озеленения территорий, количество школ, поликлиник, магазинов и т. д. Но никак не конкретика. Градостроительные и инженерные решения нужно отдать профессионалам.
– Какой тогда смысл для жителей в публичных слушаниях, если они не смогут обсуждать на слушаниях затрагивающие конкретно их решения?
– Учет публичных интересов и поиск балансов – задача муниципальных и государственных представительных органов, выбранные депутаты и должны принимать или не принимать предлагаемые решения. Не нужно подменять институт обеспечения информационной открытости созданием неких внесистемных полномочий. Дорога, соединяющая два городских района, необходима их жителям, но может встретить возражения жителей на территории между ними. Эффективное муниципальное управление как раз заключается в ограничении частных интересов, будь это бизнес, горожане или власть. Для формирования нового качества среды должны обеспечиваться общие цели и возможности.
Иначе получается что-то вроде консилиума, на который позвали всех, кто был в больнице, и предложили обсудить, делать ли операцию человеку при аппендиците. Найдутся такие, кто скажет, что ему и так больно, а вы его еще резать собираетесь. И ведь определенная логика здесь есть.
Те решения, которые необходимы в городе, часто конфликтны, решение публичных проблем без ущерба частным в принципе невозможно. В Москве сейчас, к примеру, есть весьма болезненная для автолюбителей тема – платные парковки. Однако эта мера необходима, без нее транспортные проблемы в центре столицы решить невозможно, поскольку в корне они связаны не столько с недоразвитием улично-дорожной сети, сколько с тем, что город не был спланирован на столь высокие уровни автомобилизации и плотности заселения, как сейчас. Но после перестройки о том, что существуют какие-то планы, ограничивающие неконтролируемый прирост населения Москвы, в частности за счет миграции, все забыли.
Административные ограничения в градостроительстве, безусловно, нужны. Но они должны существовать не на уровне каких-то норм фискального и разрешительного порядка или локальных требований, а в виде дискретной и абсолютно понятной системы правовых взаимоотношений между участниками градостроительных процессов. На уровне законодательства нужно четко разделить публичное право и частный правовой сектор: до градостроительного плана это сектор публичного регулирования, а дальше сугубо профессиональная деятельность – планирование, обоснование проектов территориального развития, расчеты, проектирование и экспертиза на соответствие всевозможным нормативам и требованиям.
И тогда никаких разрешений и согласований инвестору получать не придется. Инициатор девелоперского проекта будет получать на руки полностью готовый для реализации проектный документ с уже утвержденным регламентом. Ему останется лишь его исполнять. Административных барьеров не будет вообще. За исключением случаев, когда инвестор захочет эти регламенты изменить – сделать здание выше, увеличить плотность застройки и т. д. И вот тут ему уже придется похлопотать.
– Если рассматривать развитие города, например Москвы, как девелоперский мегапроект – насколько он экономически эффективен?
– Город можно рассматривать как макрокорпорацию – это одна из наиболее адекватных моделей в условиях капиталистической системы отношений. Один из главных критериев успешной корпорации – это ее растущая капитализация и стабильные прибыли. Вознаграждение в какой-либо форме должны иметь все участники проекта. В случае с городом – это его жители, которые получают более высокий уровень качества городской среды.
Чем территория привлекательнее для инвесторов, чем дороже земля и недвижимость, тем большие денежные потоки они могут генерировать. Развитие инфраструктуры – это прямой аналог формирования основных средств нашей условной «корпорации», которые обеспечивают ее устойчивость и конкурентоспособность. В той же Москве есть дорогая земля, есть достаточно развитая инфраструктура. Однако, на мой взгляд, использует свои преимущества даже столица недостаточно эффективно.
– В каком смысле?
– Есть такое понятие, как «земельная рента городского типа». С момента начала своего формирования человеческое общество создавало специфическую инфраструктуру населенных мест – то, что позволяло реализовать базовые общественные функции: храм, крепость и рынок (читай – культура, безопасность, производство и торговля). Обустроенность территории определяла ее ценность для проживания.
Эквивалент этой ценности и стал основой формирования земельной ренты городского типа. Она основана на том, что в разных зонах – скажем, в центре города и на периферии – бизнес получает совершенно разную отдачу от вложений в проекты. К примеру, в Москве при одинаковых затратах внутри Садового кольца можно заработать в десятки, сотни раз больше, чем в спальных районах.
Успех коммерческих проектов часто возникает там, где за муниципальный счет развивается инфраструктура и, соответственно, становится больше возможностей для бизнеса. Никакой заслуги предпринимателя в большинстве случаев нет. Ценность участков и добавленная стоимость создается городом, т. е. обществом. Поэтому – согласно экономической теории – не вся прибыль от имущественного комплекса должна принадлежать его собственнику, а только некая справедливая ее часть. Остальное должно отходить муниципалитетам, которые смогут направлять средства на улучшение городской среды и социальные нужды.
Надо сказать, что тема социализации прибыли имущественных комплексов сейчас актуальна в мире. В Австралии, например, регулярно обсуждается идея изъятия той ее доли, которую бизнес получает за счет развития территорий, не участвуя в процессе.
– Как это выглядит на практике?
– В некоторых европейских странах есть налог не только на имущество, но и на рост его стоимости. Если вы владеете земельным участком, который подорожал в результате каких-то действий муниципалитета, то это учитывается при налогообложении. В Испании взимается местный налог Plusvalia при продаже недвижимости, в Израиле ставка такого налога доходила в свое время до 50% прироста рыночной стоимости, в Италии она доходит до 30%.
– Вряд ли в России такие схемы будут популярными.
– Да, думаю, у нас инициаторов сразу захотят поднять на вилы. Хотя с точки зрения экономики, да и вообще жизни, это справедливо: человек сидел, владел имуществом, не производя никаких движений, и вдруг стал в разы богаче. С чем связано свалившееся счастье? С деятельностью всех окружающих, а не с его талантом или работоспособностью. Почему бы собственнику недвижимости не внести свой вклад в виде налога или в какой-то другой официальной форме пополнения местной казны – в рамках понятной и прозрачной системы, а не на основании кулуарных договоренностей с чиновниками.
В мировой практике для решения проблем городского развития существуют эффективные способы, вполне законные с точки зрения как рыночной экономики, так и демократического общества. Так, адекватное налогообложение недвижимости – важный фактор поиска компромисса между частным и публичным интересом. И здесь у нас еще масса нерешенных проблем методического порядка, связанных, например, с кадастровой оценкой недвижимости для налогообложения. Наши исследования показали, что использование так называемых «больших» данных (массива спонтанной информации, рождающейся в процессе жизнедеятельности человека с использованием современных средств коммуникации) позволяет существенным образом повысить качество кадастровой оценки недвижимости. Она будет максимально приближена к рыночной, потому что в этом случае оперативно учитывается значительно большее число факторов, чем при традиционной кадастровой оценке.
Хотелось бы напомнить, что недвижимость формирует около 60% общемировых активов. В России этот показатель не составляет и 30%, что демонстрирует огромный потенциал экономического роста при грамотном администрировании.
"Ведомости" № 4095 от 15.06.2016 под заголовком: «Главный риск – непредсказуемость действий власти»
