1 января вступили в силу поправки в Градостроительный кодекс РФ, дающие право муниципалитетам на принудительный выкуп заброшенных или используемых не по назначению земельных участков. Новшество призвано, в частности, дать стимул развитию «омертвевших» зон в городах. «Реальное время» попыталось разобраться, станут ли новые законодательные нормы инструментом в развитии территорий или послужат чьим-то конкретным интересам.
...
Само понятие «комплексного устойчивого развития территорий» (КУРТ) зафиксировано в федеральном законе № 373-ФЗ, вносящем поправки в Градостроительный кодекс. Обобщенное мнение экспертов о документе можно выразить цитатой научного руководителя направления «Рынок недвижимости» Института экономики города, профессора Высшей школы урбанистики НИУ ВШЭ Эдуарда Трутнева: «То, что непрочно в исходных основаниях, обречено либо развалиться уже в начале пути, либо будет стремиться к поддержанию своего заведомо неустойчивого положения искусственно созданными подпорками».
В разговоре с корреспондентом «Реального времени» Трутнев вообще попросил не употреблять аббревиатуру КУРТ. «Практически нет ни одного вида градостроительной деятельности <…>, который не подпадал бы под определение «деятельность КУРТ», — пишет профессор в своем заключении к документу «Вопросы о содержании №373-ФЗ — закона о комплексном развитии территорий».
— …Все то, что формально, согласно определению, является видом деятельности КУРТ (то есть, практически «все»), должно подпадать под соответствующие процедуры регулирования, в том числе, в отношении установления «для всего» территориальных границ осуществления такой деятельности».
...
Если проблему заброшенных участков удастся решить, это будет способствовать эффективному использованию территорий, а значит, в лучшую сторону будет меняться и качество жизни. Однако механизм, который закреплен в законе №373-ФЗ, эксперты считают прямым покушением на саму основу рыночной экономики — частную собственность.
Номинально новый закон вводит два новых института — развитие территории по инициативе правообладателей и развитие территорий по инициативе органов власти. По твердому убеждению Трутнева из Института экономики города, первый работать точно не будет — процедуры устроены так, что инициаторы преобразований в ряду с иными проектами документов должны предъявить на утверждение проект планировки территории (ППТ).
Такой проект имеет смысл, если он перекрывает всю территорию, а раз так, инициаторами преобразований должны выступить все правообладатели. Понятно, что это почти невозможно, следовательно, из территории ППТ должны быть изъяты земельные участки правообладателей, отказавшихся быть участниками инициативы. Иными словами, проект планировки территории формально должен иметь «дырки».
— А это нонсенс. Нечто недостойное не только утверждения, но и рассмотрения, — констатирует профессор.
Второй вариант может оказаться жизнеспособным. Главное, на чем он основан, — это новелла федерального закона, согласно которой на основании ППТ может приниматься решение об изъятии всей недвижимости в пределах проекта в пользу победителя аукциона.
— Относительно определения стоимости выкупа эксперты видят два варианта — оценивать землю и все, что на ней стоит, либо по амортизационной стоимости, то есть задешево, либо с учетом будущих возможностей для капитализации, то есть задорого. Второй вариант связан с моделированием проекта преобразований, а это не есть функция публичной власти. Остается одно — оценивать землю за копейки. Таким образом, пришлые инвесторы, «варяги» с большими деньгами, получают в руки тот самый лом, против которого, как известно, нет приема, — заключает урбанист.
Универсальным и легитимным инструментом в процессе развития неэффективно используемых производственных территорий, считает Трутнев, мог быть основанный на правовом зонировании институт «несоответствующего использования», активно применяемый и в США, и в странах Западной Европы. Владельцу земли держать свой участок в запустении экономически невыгодно — работает дифференцированная налоговая шкала, поэтому земли активно переводятся в те виды разрешенного использования, что не просто приносят владельцам выгоду, но и, что гораздо важнее, влекут за собой реальные преобразования. Кстати, номинально этот институт представлен в Земельном и Градостроительном кодексах РФ, однако в реальности он не применяется и в ближайшее время применяться вряд ли будет.
— Так что в России в ближайшем будущем реально действовать будет, увы, только описанный выше силовой механизм. Но средств «варягов» хватит максимум на 20—30% запущенных производственных территорий. Остальное в отсутствии интереса со стороны инвестора так и останется в запустении, — заключает Трутнев.
Ок. Предположим, что развитие территорий путем фактического их отъема у действующих владельцев не есть благо с точки зрения частной собственности. Но, может быть, это благо с точки зрения простых горожан, которым хочется селиться не просто в качественных домах, а в домах, рядом с которыми есть школы, больницы, магазины, парковки, пути и остановки общественного транспорта и прочие прелести соцкультбыта? Увы — похоже, что нет.
Дело в том, что № 373-ФЗ фактически исключает из процесса качественного преобразования неиспользуемых ныне территорий третью сторону — общественность (о двух других мы уже сказали — это власть и бизнес). В обычной ситуации Градостроительный кодекс РФ предполагает, что любой проект планировки территории проходит этап общественных слушаний, а проект планировки, в свою очередь, должен соответствовать правилам землепользования и застройки (ПЗЗ). Федеральный же закон № 373 же гласит — общественные слушания проходит только этап ПЗЗ, где фиксируются границы преобразуемой территории, а разработка проекта планировки территории проводится уже без них. А что такое проект планировки? Это градостроительные нормативы, плюс красные линии, общий объем застройки, этажность, наличие озелененных территорий общего пользования и т. д. То есть все, что напрямую влияет на качество жизни людей.
Таким образом, № 373-ФЗ, по твердому убеждению Эдуарда Трутнева, законодательно закрепляет логический подлог:
– Подразумевается, что публичные слушания как бы уже были, но при этом умалчивается, что при обсуждении правил землепользования и застройки не рассматривались (да и не могли рассматриваться) предметы утверждения ППТ. И таким образом отстраняет население от процесса развития территорий.
Исключение населения из процесса может повлечь за собой разрыв логических связей в градостроительстве в целом. Генплан, определяющий баланс между объемами застройки и объемами инфраструктуры на отдаленную перспективу, при всей своей важности не имеет правовой силы для владельцев участков. А вот ПЗЗ и проект планировки — уже да. И разработка этих документов это разговор в области права не только с властью, но, что гораздо важнее, с населением.
Реальное время
