26 марта 2019 года в Фонде "Институт экономики города" состоялся дискуссионный клуб, посвященный вопросам российской и зарубежных систем пространственного планирования.
Открывая мероприятие, исполнительный директор Фонда, директор направления "Рынок недвижимости" Т.Д. Полиди, выступившая модератором дискуссии, отметила, что Градостроительный кодекс Российской Федерации претерпел за последние 15 лет значительные изменения. Исходные принципы и модели пространственного планирования значительно искажены вследствие поправок, внесенных в кодекс. Текущая практика градоуправления ставит под сомнение эффективность сегодняшней законодательной системы. При этом в конце 2018 года вышло поручение Президента России – "представить предложения, предусматривающие: переход в крупных городах от генерального плана к документу, определяющему стратегические направления градостроительного развития города, основанного на стратегии социально-экономического развития и необходимости реализации государственных и муниципальных программ". Между тем накоплен огромный международный опыт в этом направлении, который необходимо учитывать и применять в российских городах. Результаты проведенного экспертами ИЭГ анализа российского и международного опыта системы пространственного планирования участникам дискуссионного клуба представила К.В. Боброва – архитектор направления "Рынок недвижимости" ИЭГ. На примере четырех стран (США, Великобритании, Германии, Нидерландах) были показаны различия между североамериканским и европейским подходом к планированию. Резюмируя, К.В. Боброва отметила, что превалирование публичных интересов над частными в Европе гораздо сильнее по сравнению с США, поэтому в европейские системы регулирования предусматривают больше предписывающих и дискреционных мер, а также более длительные процедуры по выдаче разрешений на строительство. Кроме того в Европе государство играет значительно большую роль в градостроительных процессах напрямую через строительство жилья и инфраструктуры за счет бюджетных средств. Европейская система градорегулирования, в силу своей строгости и прямой зависимости от государства, консервативнее, чем американская, которая, в свою очередь, ориентирована на привлечение инвесторов, предоставляя им максимально открытые градостроительные регламенты, различные стимулы, а также быстрые административные процедуры.
По словам Т.Д. Полиди, у каждой страны стоит выбор той или иной системы пространственного планирования - ориентированной на большую степень определенности (США) или на меньшую степень определенности и относительно большую роль дискреционной политики (когда конечное градостроительное решение требует специального рассмотрения перед его принятием). Но общее в обоих случаях - данный выбор осуществляется преимущественно на локальном, а не на национальном уровне. В России де-юре при принятии Градостроительного кодекса Российской Федерации в 2004 году был сделан выбор в пользу американской модели, основанной на максимальной полноте и определенности градостроительных возможностей, которая обеспечивается в рамках генерального плана и правил землепользования и застройки. Однако при этом были исключены практически все самые базовые полномочия муниципалитетов в градостроительной сфере. В такой большой и дифференцированной по экономическому и социальному положению стране как Россия, в условиях централизации всех полномочий, создать стимулы для поиска эффективных решений, задача практически нерешаемая, отметила Т.Д. Полиди. С одной стороны, на федеральном уровне есть желание стимулировать инвестиционные процессы (установлена национальная цель по увеличению ввода жилья до 120 млн кв.м), а с дугой стороны, возникает риск искажения городской среды и девальвация ее качества, вследствие чего понижаются цены на недвижимость. Сейчас такая проблема присутствует в половине крупных агломерациях, где за последние годы произошел кратный рост объемов ввода жилья, в Московской агломерации - еще и бюджетных инвестиций в инфраструктуру, а в результате реальные цены на жилье сократились, несмотря даже на рост или стабильность доходов населения в таких агломерациях.
Кроме того Т.Д.Полиди отметила, что введение системного управления градостроительным развитием невозможно без создания базовой системы координат - разграничения публичных и частных территорий (до сих в кадастр не внесена большая часть красных линий УДС, озелененных территорий, городских лесов), не проведено межевание в многоэтажной жилой застройке, не наполнены ИСОГД необходимыми сведениями. Сегодня гораздо важнее обсуждать эти конкретные проблемы, которые не позволили запустить в российских городах эффективное градорегулирование, а не вопрос замены одного документа на другой.
В частности, на дискуссии также была затронута тема культурного наследия. Баланс между охраной исторической застройки и развитием городов существенно нарушен. Содержание памятников архитектуры не финансируется государством, но, по закону, они находятся под охраной и не подлежат реконструкции. Для многих городов, например, Великого Новгорода, это серьезная проблема, считает Т.Д. Полиди. Я.Ю. Ковальчук, Руководитель магистратуры Urban Studies Московской высшей школы социальных и экономических наук, высказал мнение, что в данной ситуации нужно прописывать измеримые и однозначные регламенты строительства в зонах охраны ОКН, так, например, и охранных зонах ОКН допускается регенерация исторической застройки, однако параметры регенерации обычно не прописываются. Если их прописать, деятельность застройщиков сильно упроститься и при этом будет сохраняться историческая городская среда.
Говоря о сегодняшней проблематике пространственного планирования, застройки социального жилья и неэффективности законодательства участники дискуссии выдвигали предложения, которые могли бы помочь выйти из данного кризиса. Так, А.Н. Никифоров, директор Отдела государственной политики в сфере территориального и стратегического планирования Департамента территориального и стратегического планирования Минэкономразвития России предположил, что на данный момент необходимо выявить конкретные проблемы, которые затрудняют планирование и повышение качества городской среды, в том числе, вопросы организации и полномочий. По его мнению, Градостроительный кодекс Российской Федерации 2005 года не заработал по причине сложности процесса функционирования. Во избежание повторения прошлых ошибок, необходимо сконцентрироваться на распределении полномочий, на вопросах, связанных с землепользованием и на удобстве документации, считает А.Н. Никифоров.
Руководитель ГКУ "Мосградцентр" И.Н. Шустов напомнил, что во всем мире градостроительное законодательство - это инструмент реализации публичного интереса. Мы сегодня говорим о том, каким образом можно заменить градостроительный план документами, вытекающими из стратегии социально-экономического развития, а их надо объединить, иначе федеральный закон №172-ФЗ о стратегическом планировании реализован не будет, сказал И.Н. Шустов. По его мнению, необходимо рассматривать пространственное развитие городов как основу для эффективного градостроительного регулирования и достижения социально-экономических показателей. Комплексный подход к решению вопросов с рассмотрением на разных территориальных уровнях и будет способствовать улучшению жизни населения, заключил И.Н. Шустов.
Я.Ю. Ковальчук подчеркнул, что существующая система управления страной очень централизованная, а градостроительный кодекс наоборот основан на независимости муниципалитетов, это порождает множество проблем. Для централизованной системы было бы органично принять строительный устав Российской Империи 1831 года, где все было централизовано, генпланы разрабатывались в Петербурге и утверждались Императором. В текущей ситуации возникает дисбаланс в муниципалитетах – у администраций недостаточно мотивации и ресурсов для развития системы долгосрочного планирования, но при этом планирование — это как раз их полномочия.
По мнению Э.К. Трутнева, научного руководителя направления «Рынок недвижимости» Фонда "Институт экономики города", в поиске решения проблемы исходить надо из правовой реальности и попытаться ее изменить. Правовая реальность такова: во-первых, базовые документы правового урегулирования фактически, отсутствуют, также как генеральный план и правила землепользования и застройки (ПЗЗ); во-вторых, правовые нормы законодательства дают возможность строить и вводить в эксплуатацию объекты даже при отсутствии прав на земельный участок. Эти факторы, безусловно, являются помехой для создания эффективной системы пространственного планирования.
Появляется положительная динамика градостроительных судебных споров, и постепенно будет формироваться общественный запрос на систематизацию градостроительного регулирования. Самое главное, создавая новую систему, не забывать о том, что нужно жителям городов, заключила Т.Д. Полиди.
В работе дискуссионного клуба приняли участие представители государственных структур, институтов развития, архитекторов и экспертного сообщества.
Презентация К.В.Бобровой: «СИСТЕМЫ ПРОСТРАНСТВЕННОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ И В РОССИИ»
