Новый выпуск Бюллетеня Счетной Палаты с комментарием Татьяны Полиди по дотациям регионам

Апрельский выпуск бюллетеня Счетной палаты  посвящен дотационности регионов. В номер вошли итоги профильной проверки СП РФ, мнения аудитора, представителей органов власти и экспертного сообщества, в том числе, Исполнительного директора Фонда "Институт экономики города" Татьяны Полиди, (стр. 54):

Тема качества управления региональными и муниципальными финансами является крайне актуальной для России как государства с федеративным устройством и высокой внутренней дифференциацией между регионами и муниципалитетами по уровню социально-экономического развития.

Снижение "остроты" разрывов в уровне социально-экономического развития регионов для обеспечения, по меньшей мере, минимально приемлемого уровня социального обеспечения граждан, безусловно, является одной из задач бюджетно-налоговой политики страны в целом. 

В Отчете рассмотрен такой важный аспект качества управления региональными и муниципальными финансами, как уровень дотационности консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. В 2017-2019 гг. количество дотационных регионов сохранялось стабильным – 72-73 из 85 регионов получали дотацию на выравнивание бюджетной обеспеченности, однако, как отмечено в Отчете, в большинстве случаев условия, установленные Минфином России при заключении соответствующих соглашений с регионами, не выполнялись, а самое главное – выполнение таких условий не повлияло на снижение уровня дотационности бюджетов (равно как и их невыполнение). То есть механизм распределения дотаций не выполняет своей качественной задачи таргетирования уровня дотационности бюджетов регионов.

С одной стороны, такое положение может объясняться дефектом механизма предоставления дотаций (неэффективными условиями и стимулами для регионов), с другой стороны, - исходными искажениями в распределении доходных источников и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы, которые не могут быть исправлены в рамках какого-либо перераспределительного механизма.

Представляется, что второй фактор играет гораздо более серьезную роль в сложившейся ситуации, хотя и первый имеет место быть.

По данным, представленным в Отчете, объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов достиг в 2019 г. 675 млрд руб. (31,5% от общего объема межбюджетных трансфертов, получаемых регионами). 

Во-первых, необходимо ответить на вопрос - позволяет ли проводимая политика бюджетного выравнивания достичь свою цель?

По оценке Фонда "Институт экономики города", полученной в рамках исследования, выполненного по заказу Центра стратегических разработок в 2017 г.[1], коэффициент вариации уровня бюджетной обеспеченности между регионами составил 118% (то есть в среднем бюджетная обеспеченность регионов отклоняется от среднего значения более чем в 2 раза в большую или в меньшую сторону). Об эффективности бюджетного выравнивания, на мой взгляд, возможно говорить, если вариация показателя составляет не более 50%.

Во-вторых, конечно, условия соглашений между Минфином России и субъектами РФ о предоставлении дотаций требуют а) совершенствования и б) дифференциации[2]:

1. Представляется необходимым обеспечить баланс между строгостью условий предоставления дотаций и необходимой управленческой свободой, обеспечивающей гибкие решения регионов по реализации тех или иных мероприятий (проектов), направленных на улучшение социально-экономической ситуации и состояния региональных и муниципальных финансов. Необходимо перейти от фиксации "действий, которые необходимо предпринять региону" к фиксации "результатов, которые необходимо достичь";
2. При этом такие условия должны быть дифференцированы в отношении различных территорий, учитывать не только различия между регионами, но и между территориям внутри регионов.

Например, особым потенциалом экономического роста обладают крупнейшие городские агломерации (с населением более 300 тыс. чел.), вклад которых в ВВП, по оценке Фонда "Институт экономики города"[3], составляет всего 46,3% при аналогичном вкладе в численность населения, то есть в среднем не демонстрируют опережающего экономического развития, несмотря на концентрацию именно на их территории образовательного, культурного, научного потенциала страны[4]. С учетом этого возможно было бы ввести дифференцированный подход к предоставлению федеральной поддержки регионам, используя такой потенциал агломераций:

-  предоставить городским агломерациям (как объединениям муниципальных образований) прямой федеральный целевой трансферт  в целях стимулирования реализации потенциала экономического роста и повышения качества жизни, увеличения собственного налогового потенциала на территориях крупных городских агломераций за счет активизации использования агломерационного эффекта (повышения связанности территории, рынков труда, товаров, услуг, их территориальной доступности, а также мобильности населения), трансферт предоставляется на  поддержку реализации проектов по развитию межмуниципальной инфраструктуры, которые в наибольшей степени оказывают влияние на активизацию использования агломерационного эффекта;

- одновременно расширить источники собственной налоговой базы муниципальных образований, входящих в такие городские агломерации, например, за счет передачи налога на имущество организаций с регионального на местный уровень (наиболее весомого налога из трех налогов на недвижимости, сборы которого напрямую зависят от активности реализации муниципальных обязательств оп развитию городской инфраструктуры) – на уровень консолидированного бюджета субъекта это влияния не окажет, но создаст новые стимулы для развития наиболее перспективных территорий, что затем обеспечит и большие ресурсы региона для выравнивания бюджетной обеспеченности на уровне других территорий; 

- перераспределить в пользу другой части городов и сельской местности дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, другие трансферты в результате активизации ресурсов экономического развития и усиления собственной налоговой базы в городах, имеющих такие возможности.

В рамках сложившейся системы межбюджетных отношений стимулы для экономического развития городских агломераций носят скорее обратный характер – развитие налоговой базы на их территории не приводит к росту собственных доходов местных бюджетов (набор источников таких доходов сведен к минимуму).

Так, в городах-миллионниках – центрах городских агломераций с населением более 1 млн чел. выравнивание привело к абсолютно противоположному результату: их бюджетная обеспеченность оказалась ниже, чем во всех других городских округах (в среднем, по данным за 2016 г., 22 тыс. руб. в год на душу населения против 26 тыс. руб. на душу населения в других городских округах). То есть в результате перераспределения доходов от богатых городов к бедным, бюджетная обеспеченность богатых городов оказалась ниже всех других. При этом только 52% доходов бюджетов таких крупнейших городов являются собственными доходами, а 48% - трансфертами от вышестоящих уровней бюджетной системы.

В то же время мы видим, что даже такие самые экономически сильные и крупные города не только не могут получать полноценных бюджетных доходов от экономики своей территории, но и, соответственно, осуществлять необходимые расходы.

По оценке Института экономики города, проведенной в рамках упомянутого выше исследования, в 2016 г. объем финансирования основных расходных обязательств регионов и, преимущественно, муниципалитетов[5] в сфере городской инфраструктуры составил во всех городских округах в стране 568 млрд руб. за счет всех уровней бюджетной системы при минимальной необходимой потребности в 1,6 трлн руб. в год (если ставится задача снижения износа инфраструктуры хотя бы к 2030 г.). При этом только 43% таких расходов осуществлено за счет местных бюджетов городских округов. То есть текущий общий дефицит расходов в сфере городской инфраструктуры составляет 64%, а учитывая, что большая часть таких расходных обязательств относится к муниципальному уровню, еще больше.

Качество управления государственными и муниципальными финансами зависит от стимулов соответствующих публичных образований к максимальному использованию экономической ренты, создаваемой территорией (городом, регионом). Целью межбюджетных дотаций на выравнивание является перераспределение бюджетных доходов между относительно бедными и относительно богатыми территориями. Однако такое перераспределение не призвано решать системные проблемы устройства бюджетной системы – разрыва между объемом доходов и объемом расходных обязательств на каждом уровне такой системы. Сегодня наблюдается серьезный дисбаланс в бюджетной системе, при котором доходы концентрируются на верхнем уровне, а расходы – на нижнем. В результате роль межбюджетных трансфертов приобрела необоснованно высокое значение, при котором главным стимулом регионов и муниципалитетов является "техническая" конкуренция за федеральные ресурсы вместо конкуренции за налоговую базу (развитие инновационной и конкурентоспособной в глобальном контексте экономики на своей территории).

Бюллетень Счетной палаты №4 (269) 2020 г.