Поиск оптимальной траектории выхода из режима ограничительных мер

Субъекты Российской Федерации продолжают искать оптимальные пути перехода от режима действия ограничительных мер по борьбе с пандемией к нормальному функционированию. Соответствующие полномочия регионов определены Указом Президента Российской Федерации от 11 мая 2020 года № 316 "Об определении порядка продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" (далее – Указ № 316)

В предыдущей публикации Института экономики города на эту тему[1] отмечалось, что отдельные регионы начали ослаблять ограничения сразу после отмены на федеральном уровне режима нерабочих дней. На сегодня число регионов, запустивших процесс смягчения ограничений, существенно возросло. Смягчение, как правило, заключается, с одной стороны, в расширении перечня организаций, допущенных к работе, с другой стороны – в разрешении (при условии сохранения социальной дистанции) отдельных видов активности граждан – пробежек и прогулок на свежем воздухе, занятий спортом, посещения некоторых учреждений сферы услуг (непродовольственных магазинов, парикмахерских, бань и пр.).

При этом важно обратить внимание на следующее обстоятельство. Еще на этапе введения ограничительных мер некоторые регионы устанавливали различный режим ограничений для разных территорий в пределах региона.[2] Меры же по смягчению установленного режима характеризуются территориальной дифференциацией в пределах субъекта Российской Федерации в еще большей степени. Такой подход вытекает из пункта 1 Указа № 316, в соответствии с которым органам государственной власти субъектов Российской Федерации поручено определить в границах соответствующих регионов территории, на которых "в случае необходимости может быть продлено действие ограничительных мер, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения".

В большинстве случаев территории, на которых сохраняется прежний режим ограничений – это анти-лидеры по числу выявленных случаев заболевания коронавирусом в пределах регионов. В Магаданской области смягчение мер самоизоляции (разрешение прогулок и занятий физической культурой, спортом на открытом воздухе при условии социального дистанцирования) не затронуло Сусуманский и Ягоднинский районы[3], в Мурманской области – городские округа Апатиты и Кировск[4], во Владимирской области – городской округ Кольчугино, Петушинский район и ряд поселков Гусь-Хрустального района[5], в Республике Бурятия – Кижингинский район[6]. В Республике Саха исключениями из общего тренда на смягчение ограничений стали крупнейшие города региона, включая региональную столицу город Якутск[7].

Но не всегда причиной исключения территорий из режима послаблений является фактическая эпидемиологическая обстановка, а во внимание принимаются иные факторы. К примеру, в Сахалинской области разрешение на торговлю непродовольственными товарами не затронуло Охинский, Ногликский и Анивский городские округа, так как в них не были своевременно заключены договоры на вывоз коммунальных отходов, что в период пандемии было признано дополнительным фактором риска[8].

В некоторых регионах, напротив, на большей части территории ограничения сохраняются, но в отдельных районах, где эпидемиологическая обстановка является благополучной, вводятся послабления. В Республике Карелия, к примеру, регулярно обновляется список "чистых" районов, в которых при соблюдении определенных условий разрешается работа объектов розничной торговли, парикмахерских и салонов красоты, бань, организаций дополнительного образования[9].

Иногда наиболее благополучные территории играют роль "пилотных" для последующего распространения их опыта на остальную часть региона (при условии неухудшения эпидемиологической обстановки). Так, в Самарской области с 12 мая смягчение мер началось в 22 муниципальных образованиях[10], а с 18 мая аналогичные послабления были распространены на весь регион[11].

Пример наиболее системного подхода к территориальной дифференциации противоэпидемиологической политики представляет Ленинградская область. Там все муниципальные образования поделены на три зоны (красную, желтую и зеленую) в зависимости от ситуации с зараженностью[12]. В красной зоне разрешена работа торговых центров, временных рынков и ярмарок, торговля непродовольственными товарами (за рядом исключений, в частности, косметических и парфюмерных товаров), репетиции в театрах и ДК, экскурсии на открытом воздухе численностью до пяти участников. В желтой зоне в дополнение к этому открыты библиотеки, парки развлечений, разрешена торговля косметикой и парфюмерией, индивидуальные занятия в кружках дополнительного образования, экскурсии и индивидуальные тренировки в помещениях. Наконец, в зеленой зоне меры наиболее либеральны: открыты также кинотеатры, театры, ДК (с условием заполняемости не более 50% мест), ярмарки и рынки, разрешены группы дополнительного образования (до 6 человек), групповые тренировки на открытом воздухе (до 15 человек) и в помещениях (до 10 человек, без использования раздевалок).

Схожий подход, хотя и без выделения зон как таковых, отмечается в Кемеровской области, где для разных групп муниципальных образований устанавливается свой режим послаблений[13].

Устанавливая график выхода из режима ограничений, субъектам Российской Федерации приходится действовать методом проб и ошибок, в результате чего нередки случаи "отката назад", когда анонсированное или даже вступившее в силу смягчение режима впоследствии корректировалось либо отменялось на всей территории региона или в отдельных его частях. Иногда причинами этих изменений становились возражения со стороны надзорных органов. Так, в Ставропольском крае по рекомендации главного санитарного врача региона пришлось отложить намеченное на 18 мая открытие небольших продовольственных магазинов[14]. В Смоленской области власти были вынуждены пойти на восстановление ранее снятых ограничений после вмешательства управления Роспотребнадзора[15]. Но нередко меры приходилось вновь ужесточать ввиду выявленной вспышки заболеваемости. В ряде случаев ужесточение затрагивало отдельные территории (районы Республики Карелия[16], городской округ Сосновый Бор Ленинградской области[17]), иногда – весь регион (Саратовская[18], Ростовская[19] области).

Можно заключить, что непростой процесс выхода из режима ограничений для региональных руководителей становится своего рода тестом на "понимание" своих регионов, умение вовремя получить обратную связь и гибко реагировать, принимая адекватные складывающейся ситуации решения. В выигрышной ситуации оказываются, на наш взгляд, те субъекты Российской Федерации, в которых установились нормальные, предполагающие в том числе взаимное доверие, рабочие взаимоотношения между региональными и властями и органами местного самоуправления, с одной стороны, а также территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, с другой стороны.