В России проблема пространственного развития, развития городов, приобретает все более острый и масштабный характер. Даже не специалисту видно, насколько уродлив сегодня этот процесс. Одни регионы и мегаполисы непомерно и неоправданно распухают, другие быстро скукоживаются. Власть вынуждена искать на эти вызовы какие-то ответы. И как обычно вместо того, чтобы сделать глубокий анализ того, что происходит, и найти адекватные решения, пытаются решить проблему привычными бюрократическим методами. А их результат можно предсказать заранее.
Куда пойдут наши города
8 декабря 2018 года был опубликован перечень поручений Президента по итогам расширенного заседания президиума Государственного совета от 23 ноября 2018 года. Среди них предлагалось Правительству Российской Федерации: «представить предложения, предусматривающие: переход в крупных городах от генерального плана к документу, определяющему стратегические направления градостроительного развития города, основанного на стратегии социально-экономического развития и необходимости реализации государственных и муниципальных программ».
Эта инициатива вызвала неоднозначную реакцию. Более всего споры вызвал тезис о необходимости генерального плана. Эксперты разделились на две группы: первая выступает за сохранение генплана, вторая обсуждает возможности введения в муниципальную стратегию социально-экономического развития раздела о пространственном развитии и формирования планирования развития инфраструктуры в рамках муниципальной комплексной программы. Некоторые специалисты предлагают использовать механизм мастер-плана.
Вопрос этот отнюдь не схоластический, от того, как он будет в конечном итоге решен, в немалой степени будет зависеть то, как будут развиваться наши города, регионы, а значит в целом страна.
По мнению исполнительного директора Института экономики города Татьяны Полиди, сегодня вопрос территориального планирования крайне актуален. Принятый в 2005 году Градостроительный кодекс сильно ослаблен поздними поправками и полноценно не работает. Это крайне затрудняет возможность проводить осмысленную градостроительную политику, а без нее невозможно эффективное развитие городских территорий.
Похоже, но по-разному
Но не только мы сталкиваемся с подобными вызовами. Поэтому интересно посмотреть, как решают сходные вопросы в других странах. По словам архитектора направления «Рынок недвижимости» Фонда «Институт экономики города» Ксении Бобровой, для примера были выбраны четыре государства: США, Великобритания, Германия и Нидерланды. Вроде бы все эти страны развитые, сильно урбанизированные, а потому и системы планирования должны быть схожими. В реальности это далеко не так, все практики существенно отличаются друг от друга.
Начнем, как и положено, с США. Особенность территориального планирования здесь в высоком уровне децентрализации всей системы. Для Америки характерен большой объем полномочий на местном уровне, отсюда и строится вся система регулирования. Землепользованием занимаются штаты, которые передают эти вопросы на уровень муниципалитетов.
В Америке упор делается на частный бизнес, поэтому там минимум административных барьеров, но при этом действует строгая система зонирования. В штатах составляются комплексные планы территориального развития, которые являются основой для проведения социально-экономической политики на территории. Например, для строительства социального жилья.
Особенностью американской практики является и то, что здесь предпочтение отдают не предписывающим мерам, а стимулирующим. Например, если власть хочет построить некий объем социального жилья, она не станет предписывать это бизнесу, а предложит ему набор мер, которые сделают это строительство для него выгодным.
Территориальное планирование в Старом свете отличается от американской практики большим уровнем социализации. Здесь гораздо сильнее влияние социалистических представлений, а потому больше предписаний и правил. Так, считается вполне нормальным, когда до 10% возводимого жилья в частных проектах предназначается на социальные нужны. К тому же в Европе строительство в значительно большей степени ведется за государственные деньги, чем за океаном. Но при этом каждая страна имеет свои особенности.
В Германии сильные муниципалитеты, которые отстаивают свои полномочия. Они определяют планы застройки своих земель. Однако на национальном уровне устанавливаются основные градостроительные правила, а также планируется развитие общегерманской инфраструктуры, например, транспортной.
Таким образом, в стране действует двухуровневая система землепользования и территориального планирования, составляются два вида планов: предварительный и основной. Это позволяет эффективно контролировать строительство.
В отличие от Германии в Великобритании общенациональный уровень превалирует над местным. Именно центр определяет основные векторы градостроительной политики. Но местные власти имеют возможность влиять на нее, вносить коррективы.
Отличие Великобритании от США – в гораздо большим объеме и в гораздо более длительных сроках административных процедур. Степень детализации планов здесь выше. Власти пристально изучают девелоперские проекты. Но при этом сам процесс носит публичный и прозрачный характер.
Но самая централизованная система действует в Нидерландах. К тому есть исторические предпосылки. Часть территории лежит ниже уровня моря, поэтому тут особенно жесткие требования к коммунальной инфраструктуре, от ее качества в прямом смысле зависит существования страны.
На национальном уровне составляется структурный план территориального развития, при этом отдельные документы готовятся сразу на трех уровнях: национальном, региональном и местном. Также разрабатываются отраслевые планы, отвечающие за конкретные аспекты программы. В целом в Нидерландах влияние центральных властей выше, чем в двух других европейских странах.
Не более, чем бумага
Сегодня в России поправки в ГК создали ситуацию, когда Генплан не формирует цели пространственного развития. Он также не формирует планы инфраструктурного развития.
В городах распространена практика многократного внесения изменений в Генпланы с целью отображения желаемой картины в отношении отдельно взятых участков. То есть как документ, он существует скорее номинально. В итоге реальное развитие городских поселений происходит не в соответствии со стратегическими задачами, а в соответствии с целями отдельных застройщиков в совокупности с местными администрациями. Они же в свою очередь являются заложниками показателей эффективности их должностных обязанностей.
Результат – в большинстве городов Генпланы преждевременно теряют свою актуальность. Именно этим, по мнению Татьяны Полиди, обусловлена дискуссия об отмене их, так как они не наделены необходимыми юридическими основаниями и не имеют при реализации взаимосвязи с остальными составляющими пространственными системами.
Многие Генпланы реально не работают, это создает иллюзию в их ненужности. Но они и не могут работать в силу того, что нет комплексных планов по инфраструктурному развитию, не произведено зонирование земель.
Но что хотят взамен Генпланов? По сути дела, бумагу с одним названием заменить на бумагу с другим, не меняя ничего, по сути, заключает Татьяна Полиди. Дело же совсем в другом, в реальном распределении полномочий между уровнями власти, в финансовом контроле за использованием средств.
Наша беда в том, что отсутствует реальная связь между социальном развитием города и его экономикой. Таким ярким примером является московская агломерация. Согласно оценкам, за последнее время правительство столицы вложило несколько триллионов рублей в транспортную инфраструктуру города. Этим воспользовалась область, интенсивно развивая жилищное строительство. В итоге столичная недвижимость, которая, как известно, всегда в цене, стала дешеветь, а подмосковная дорожать. Получилось, что деньги тратила мэрия Москвы, а сливки с этого снимало Подмосковье. Объясняется этот парадокс просто: в регионе сложился единый рынок жилья, а вот территориальное развитие столицы и области шло отдельно.
Базовый элемент
Нужно менять принципы территориального планирования с точки зрения не расходования средств, не реализации отдельных программ, а с позиции конечного результата. Предлагается заменить Генплан другим документом, но что это может дать?
В России идет процесс централизации всех сфер. В этих условиях Генплан или другой документ не будет определять приоритеты развития территории. Как это происходит сегодня? Сверху спускают главные приоритеты и под них подгоняют местные реалии, не считаясь с возможностями и потребностями региона или города. В США через строительные регламенты можно управлять всем строительным процессом, включая квартирографию домов, потому что там сильное местное самоуправление. У нас же оно только теряет полномочия и ни на что не влияет, а между тем это базовый элемент любого развития.
Мы же, лишив местное самоуправление большинства полномочий, бьемся над проблемой – как мотивировать местную власть в сбалансированном развитии, в поиске новых возможностей. В этих условиях трудно запустить систему территориального развития, которая будет адаптирована к объекту. У нас же управление напоминает слона в посудной лавке. Даже в Китае сегодня регулирование застройки более децентрализовано, чем в России. Там поняли простую истину: чем система централизованней, тем трудней найти стимулы для ее развития.
Время собирать камни еще не пришло?
Как считает Антон Петрук, руководитель архитектурной группы Департамента архитектуры и градостроительства ООО ИТП «Град» (г. Омск), сегодня Генплан составляется по остаточному принципу и представляет собой компиляцию вышестоящих документов. Это приводит к тому, что муниципалитеты не могут управлять процессом собственного развития. Местная власть из Генплана должна видеть, как она может увеличить на своей территории доходы, повысить привлекательность качества среды. Но ответов на эти вопросы Генплан не дает, зато он зачастую порождает новые противоречия. Известно, что транспортная ситуация зависит не от количества дорог, а от плотности застройки. Что получается: проложили новую магистраль, вокруг нее тут же начинается интенсивное жилищное строительство и через какое-то время ситуация возвращается назад.
Генплан не проводит разграничение межу частным и публичным интересом, а значит, не существует разграничения ответственности между властью и бизнесом. В наших городах это настоящий бич, у нас плохо знают, кто и за что отвечает.
Генплан или то, что придет на его смену, необходимо совместить со стратегическим планированием, указывает Игорь Шустов, руководитель ГКУ «Мосградцентр». Иначе само стратегическое планирование останется на бумаге. У нас же доходит до того, что строители всячески игнорируют Генпланы, для них это дополнительная морока по согласованию своих планов застройки. Им лишь бы строить, а что будет потом, не их забота.
У нас вообще, когда предлагают заменить Генплан другим документом, в качестве главного аргумента выдвигают тезис о необходимости снижения сроков строительства. Нет слов, сроки нужно снижать, но ведь и за короткий срок можно такое понастроить… Директор отдела государственной политики в сфере территориального и стратегического планирования Департамента стратегического и территориального планирования Минэкономразвития России Андрей Никифоров полагает, что преследуя задачу по увеличению ввода квадратных метров, мы не задумываемся о развитии всей системы. В этих условиях замена Генплан на что-то иное не даст требуемого эффекта. Нужно разобраться в сложившейся ситуации, проанализировать, почему Генплан столь неэффективен, а уж потом принимать решения.
Беда в том, что ни у местной власти, ни у жителей еще не сформировался запрос на системное градостроительное регулирование. Обычно все приходят в движение по отдельным вопросам, не видя за деревьями леса. Вот когда в стране начнется массовое движение населения по защите своих интересов, возможно, тогда все звенья этого процесса задумаются о более взвешенном подходе.
Информационное агентство Строительство от 1 апреля 2019 года.
